På vei mot bedre offentlige innkjøp

Selv om salg av statlig eide selskaper stjeler flest overskrifter, får næringsminister Monica Mælands arbeid med nye regler for offentlige anbud og anskaffelser langt større konsekvenser. Nå kan hun lære av danskene som la frem sitt forslag til nytt regelverk denne uken.

At NAV har trøblet med innkjøpene av IT-systemer trenger du ikke spørre nysparkete eks-NAVsjef Joakim Lystad om. Men kan det tenkes at skylden kan legges på det kronglete systemet for anskaffelser i offentlig sektor og ikke på ledelsen?

Ifølge Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) er det tildelt jernbanekontrakter for over 10 milliarder kroner så langt i år. Andre store anskaffelser er prosjektet E6 Helgeland nord, detaljprosjektering av det nye Nasjonalmuseeet på Vestbanetomten i Oslo og leveranse og drift av Luftambulansetjenesten. Offentlig forvaltning og offentlige selskaper kjøpte i fjor varer og tjenester for 390 milliarder kroner. Det utgjør rundt 20 prosent av fastlands-BNP. Av dette er om lag 40 prosent bygg- og anleggsprosjekter.

Og innkjøpene vokser raskt. Da daværende fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys la frem stortingsmeldingen «Det gode innkjøp» i 2009, handlet det offentlige for 270 milliarder kroner. I 2015 er det ventet offentlig shopping for godt over 400 milliarder kroner.

Innad i forvaltningen og i en rekke organisasjoner og bedrifter jobbes det for tiden på spreng for å lage et nytt og bedre regelverk. I dag gjenstår det ett år til de nye EU-direktivene om offentlige anbud må være innført i norsk lov. De nye reglene har til hensikt å gjøre offentlige anskaffelser og anbud enklere, mindre byråkratisk og billigere for alle.

Nylig sendte Nærings- og fiskeridepartementet de tre nye EU-direktivene på høring (se tekstboks). Selvsagt er de mest radikale forslagene vannet ut på sin reise gjennom EU-systemet, men like fullt vekker direktivene optimisme blant ekspertene.

I tillegg arbeider regjeringen med å forenkle de særnorske reglene for offentlige anskaffelser. Dette er altså den delen av regelverket som EU ikke har bestemmelser for og som omfatter 72 prosent av alle anskaffelser. Utgangspunktet er en rapport som det såkalte Forenklingsklingsutvalget la frem i juni i fjor. Utvalgets forslag skal følges opp innen i sommer, ifølge regjeringen.

Mange spør seg nå: Skal vi endelig få et system for offentlige anskaffelser vi kan leve med?

Monster

Vi har hatt kjøreregler for hvordan myndighetene skal te seg ved innkjøp siden 1899. Den gang hadde man to mål med reglene, hvorav kun det ene fortsatt er gyldig – i hvert fall offisielt: Å sikre konkurranse og dermed best kvalitet og pris på det som kjøpes inn. Det andre målet var å stenge utlendinger ute fra anbudsrunden. Dette punktet ble gradvis vanskeligere å håndheve over de neste hundre årene, og er helt ute i dag.

Dagens knippe av lover og bestemmelser rundt anbud og offentlige anskaffelser er blitt kalt et monster i pressen. Det finnes tallrike eksempler på bedrifter som til slutt har gitt opp å delta i anbudskonkurranser på grunn av rigide regler og vanskelige tolkninger. Og det har kanskje gått for langt når ordføreren i Bergen filleristes for ikke å ha satt taleskriving ut på anbud?

I sin første hovedrapport skriver Produktivitetskommisjonen om anskaffelsesreglene at «Resultatet kan bli at gevinstene ved konkurranse spises opp av kostnadene ved etterlevelse av regelverket.»

Mindre dokumentasjon

Veien mot bedre innkjøp er lang. I dag åpner Offentliglhetsoven for at konkurrenter kan gis informasjon om hverandres tilbud i en periode mellom valg av tilbyder og konktraksignering. Hensikten er egentlig god, man ønsker å hindre korrupsjon. Men prisen er høy, anbudsrunden kan bli avlyst fordi noen trekker seg.

Samtidig har det strenge informasjonsregimet også en annen side. Professor Petter Gottschalk ved Handelshøyskolen BI har lenge ønsket seg en annen tankegang for offentlige innkjøp. Han mener at målet om at alt skal være dokumenterbart og på armlengdesavstand gjør at man ender med dårlige avtaler. Da er det bedre å lære av næringslivets bruk av relasjoner i avtalene, mener han.

– Det offentlige vil være bedre tjent med fire-øyne prinsippet når de inngår avtaler, sier han.

Han ønsker at en større del av forhandlingene foregår muntlig mellom personer. Og det brukes mindre ressurser på dokumentering og juridiske prosesser. Fire-øyne prinsippet innebærer at flere enn de to partene overværer forhandlingene.

– Det holder lenge at partene deltar aktivt og tillater at en eller to nøytrale parter deltar, sier han og viser til skrekkscenariet NAV.

– NAV ansatte et privat IT-firma for å vurdere anbudene fra Cap Gemeni og Accenture. Selv holdt de seg helt utenfor. Så viser det seg at man trodde at alle visste det som det viste seg at ingen visste, og forvirringen var komplett og resultatet skuffende. Man må jobbe sammen gjennom hele innkjøpsfasen og flere må være engasjert i prosessen, sier han.

Forhandlinger i anbudsrundene

Hos Arbeidsgiverforeningen Virke, som organiserer mange av småbedriftene i Norge, har man lenge ønsket seg muligheten for såkalte forhandlede prosedyrer – altså muligheten for at deltagere i en anbudskonkurranse forhandler med oppgragsgiver mens runden pågår. I dag er dette bare tillatt for små kontrakter under de angitte terskelverdiene for offentlige kontrakter (se tekstboks).

EU-direktivene åpner nå for forhandlede prosedyrer for alle offentlige anbud, også de virkelig store offentlige kontraktene.

– Vi synes det er bra. Det er mange fordeler med å kunne kommunisere med oppgdragsgiver. Man forstår hverandre bedre, og kan tilpasse oppdraget bedre enn dersom man bare leverer et ferdig tilbud i en konvolutt, sier Henrik Renner Fredriksen, forretningsadvokat i Virke som også satt i Forenklingsutvalget.

Renner Fredriksen tror antallet forhandlede prosedyrer vil øke når de nye reglene er på plass.

– Det vil i så fall være bra, sier Gottschalk. Han tror det vil gi bedre innkjøp i offentlig sektor.

Danmark er klare

I forslaget til den nye danske anskaffelsesloven har man fjernet kunngjøringsplikten for anskaffelser mellom 500 000 kroner og EU/EØS-tersklene. Ifølge regjeringens beregninger vil det spare transaksjonskostnader på opptil 370 millioner kroner i året. Legger man til den ventede effekten av mer effektiv konkurranse snuser man på milliarden.

Danskene har også satt seg et svært ambisiøst anskaffelsesmål. I løpet av fem år skal 95 prosent av varene som kjøpes inn av de danske regionene foretas gjennom et felles digitalt innkjøpssystem.

– De danske regionene har satt seg svært ambisiøse mål. Men ved å gjennomføre en god baselinestudie i kombinasjon med god innføringsstrategi, vil de helt sikkert kunne realisere store gevinster på dette. Oversikten de vil få over sine anskaffelser vil gi dem en unik mulighet til å jobbe strategisk, sier seksjonsleder i Difi, André Hoddevik.

De danske regionene vil styrke digitale anskaffelser med helautomatiske prosesser. Regionene vil innføre digitale ordre og faktureringer for å sikre effektiv arbeidsflyt. Helautomatisering av digitale innkjøp skal prioriteres. Leverandører med et stort antall transaksjoner står først i prioriteringen.

Storbritannia også

Britenes versjon av de nye reglene søker maksimal fleksibilitet, deregulering der det er mulig og de legger seg så tett til EUs minstekrav som mulig. I tillegg har britenes nye anbudsregler fått en egen skreddersøm for å gjøre det enklere for små og middelsstore bedrifter å konkurrere med de store i kamp om offentlige kontrakter, ifølge partner i det London-baserte advokatfirmaet Bates Wells Braithwaite, Selman Ansari.

Produktivitetskommisjonen peker på at man ikke har noen felles statlig samordning av innkjøp på tvers av sektorer. Det har alle de andre nordiske landene, og med gode erfaringer.

Storbritannias løsning for å effektivisere offentlige aktørers innkjøp av IKT-og konsulenttjenester innen sky-lagring er en modell med prekvalifisering av tilbydere kombinert med åpenhet om vilkårene som tilbys. Kommisjonen ser for seg at en slik modell kan realiseres gjennom en statlig innkjøpsenhet som har ansvaret for prekvalifisering. Det skal ifølge kommisjonen gjøre innkjøp enklere for det offentlige og åpne for flere små aktører.

Det skjer mye i Norge også allerede nå. Denne uken la næringsminister Monica Mæland enda et forslag ut på høring. Nå vil hun styrke Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA). Målet er å styrke håndhevingen av regelverket mot ulovlige direkte anskaffelser.

– Håndhevingen av regelverket mot ulovlige direkte anskaffelser er ikke god nok. Derfor vil jeg gi Klagenemnda for offentlige anskaffelser mulighet til å ilegge gebyr og bringe saker inn for retten, sier hun.

Kvalitet vs Pris

Dessverre vil ikke nye regler magisk fikse alle problemene vi har med anskaffelsene våre. Fortsatt kan og må mye gjøres i utformingen av anbudsrundene og tildelingskriteriene. Og man trenger ikke alltid velge lavest pris.

Flere store veikontrakter har i det siste gått til internasjonale kontraktører. Men selve utførelsen har ikke alltid gått på skinner. Arbeidet med dobbeltspor og ny E6 langs Mjøsa ble kraftig forsinket da den Østerriske entreprenøren Alpine Bau plutselig gikk konkurs i 2013. Og i påsken valgte Statens Vegvesen å si opp kontrakten om tunnelbygging i Nord-Troms med spanske OSSA.

– Fremdriften har vært på et lavmål. Vi hadde ikke noe annet valg enn å si opp kontrakten, sa prosjektleder Gudmund Løvli til NRK.

Dermed måtte prosjektet lyses ut på nytt.

– Vi vil kanskje stille strengere krav til utenlandske entreprenører. I dag stiller vi de samme kravene til norske og utenlandske entreprenører, men vi må nok sjekke bakgrunnen bedre dersom de ikke har jobbet i Norge før, sa Løvli.

Bare så det er sagt. Det er tillatt å presisere kvalitative hensyn i tildelingskriteriene. Dette ble slått fast i en EU-dom nylig. Dommen ga nederlandske myndigheter medhold i at de kunne velge kaffemaskiner med fairtrade-kaffe over vanlig kaffe, selv om kaffen smakte likt. Alt som kreves er en presis beskrivelse av hva man ønsker seg.