Kommuner jobber aktivt mot lovpålagt rettighet for funksjonshemmede

Dette er en del av baksiden av utviklingen i en sak de funksjonshemmedes organisasjoner så på som en stor politisk seier i 2015:

Retten til en personlig assistent i hverdagen.

Siden 2000 har norske kommuner hatt plikt til å vurdere såkalt brukerstyrt personlig assistent – BPA – som en tjeneste, og en rekke kommuner har innført ordningen. I 2015 gikk ble tjenesten endret til en lovpålagt rett, og dermed startet problemene.

Hele poenget med BPA er at den enkelte brukeren – eller deres verge – selv skal bestemme hvem som skal være assistent, hva assistentene skal gjøre, samt hvor og når tjenestene skal utføres.

Det er stor forskjell på hva slags behov den enkelte bruker har for assistanse. Noen trenger kun bistand noen timer i uken – for eksempel med å komme seg til og fra jobb eller fritidsaktiviteter. Andre trenger døgnkontinuerlig tilsyn, og kan ha over 10 assistenter i «sin stab».

I de konfliktene mange brukere har opplevd med kommunene dreier det seg gjerne om «hvor« og «når», i tillegg til strid om det reelle antall timer man har behov for assistanse. Kommunene har tradisjonelt hatt tjenester som er nært knyttet til enten et hjem eller en institusjon. Men i et «normalt liv» er folk flest i bevegelse. De drar på besøk og er ute på aktiviteter. «Ferie» er for eksempel et betent begrep i BPA-verden. Ja, reiser som sådan blir ofte gjenstand for konflikt forteller brukerrepresentanter til Dagens Perspektiv. Kommunene vil ofte at reiser skal planlegges i svært god tid – gjerne to, tre uker i forkant. Dermed kan i verste fall viktige begivenheter, som begravelser for nære slektninger, «ryke» fordi de ikke er planlagt i tide, hevdes det.

Betydelige utfordringer

– BPA er et kjempeviktig tiltak som gir funksjonshemmede muligheten til å være aktive, til å jobbe og føre et normalt liv, sier generalsekretærer i Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Lilly Ann Elvestad.

Når det er sagt, er hun tydelig på at ordningen med rettighetsstyrt BPO har betydelige utfordringer.

– Kommunene håndterer dette veldig forskjellig, sier Elvestad.

Mange kommuner har for eksempel ulike begrensninger i forhold til antall timer den enkelte bruker må ha behov for assistanse for innvilget BPA.

I Bergen og Trondheim er det ulik praksis, hevder Elvestad. I Bergen er man tilbakeholdene med å innvilge BPA til de med mindre enn 25 timers assistentbehov i uken eller som er eldre enn 67 år. I Trondheim derimot gjøres disse vurderingene mye mer ut fra hva som er hensiktsmessig, forteller FFO-lederen.

– At praksisen er så ulik som det vi får rapporter om, gjør at mange funksjonshemmede kvier seg for å flytte. De vet ikke hva som er praksis i den kommunen de vurderer å bosette seg i.

– Dette kan skape trøbbel for mennesker som skal utdanne seg eller som har fått ny jobb, sier Elvestad.

Kompetansen om BPA er også svak i mange kommuner, ifølge FFO. Informasjon om tilbudet er dårlig i mange kommuner og FFO mener at praksisen mange steder ikke er i samsvar med lovens hensikt.

– Kommuneøkonomi ligger bak mange av disse ulike utslagene, tror Elvestad.

FFO har tatt opp problemene deres medlemmer opplever i kommunene i et eget møte med Helsedirektoratet. Direktoratet sier ifølge FFO at de skal «se på saken». Det vises også til at det er satt i gang et arbeid som skal evaluere BPA-ordningen etter at den ble rettighet. Forskere ved Rokkan-senteret har fått evalueringsjobben, og skal legge fram en rapport om saken i løpet av neste år.

Kommunene gir konsesjon

Det er kommunene som administrerer og koordinerer tjenestene og som gir ulike aktører tillatelse til å operere som BPA-leverandør i deres kommune. I enkelte kommuner er det opp mot 20 ulike tilbydere å velge i mellom. Andre steder er det kun en eller to.

Kommunen avgjør fortsatt hvem som har behov for praktisk assistanse og andre tjenester i sin kommune, og det er kommunene som setter prislapp på tjenestene. Det foregår ved at kommunene setter såkalt tjenestekonsesjon for levering av BPA-tjenester ut på anbud, som leverandørene i dette markedet kan konkurrere om.

De ulike private aktørene som er tjenestegodkjent får deretter betalt en fast sats av kommunen for tjenestene de leverer.

Den største private leverandøren av slike tjenester er samvirket Uloba – Independent Living – en ideell virksomhet som er drevet av funksjonshemmede selv. Uloba har levert BPA-tjenester til norske kommuner siden 1991.

Nå reagerer de på hvordan enkelte kommuner operer i anskaffelsesrundene. Uloba har også latt være å søke om konsesjon ved noen anledninger fordi de mener de ikke kan levere gode nok tjenester til de betingelsene kommunene legger til grunn.

– Vi har i flere kommuner latt være å søke om konsesjon da vi mener betingelsen for konsesjonen er helt i utakt med hva som er intensjonene med BPA, sier Ann Kristin Krokan, som er politisk leder i Uloba.

Krokan forteller at de senest i forrige uke ble kontaktet av en familie som ønsket å flytte til en annen kommune. Da de spurte kommunen om muligheten for BPS til sitt funksjonshemmede barn, fik familien beskjed om at «vi har ikke det i vår kommune».

– Da er det tydelig at kommunen ikke vil ha denne tjenesten. De har faktisk plikt til å legge til rette for BPA, men KS og en lang rekke norske kommuner har jobbet i mot dette i alle år, sier Krokan.

Uloba mistenker at kommunene unnlater å informere om ordningen.

– Kun 1 av 3 kommuner sier de har brukere som benytter seg av BPA. Det forundrer meg, sier Ann Kristin Krokan.

Færre brukere enn ventet

Da BPA ble innført som en lovbestemt rettighet i 2015, regnet regjeringen med en viss økning i antall brukere, og bevilget 300 millioner ekstra i statsbudsjettet. I 2016 bevilget regjeringen ytterligere 205 millioner til oppfølging av lovendringen. En evaluering av lovendringen ble satt i gang i mai 2015 og vil avsluttes i løpet av 2017.

Andelen tjenestemottakere som benytter BPA holder seg relativt stabil på rundt 1 prosent. Antall BPA-brukere vokste med i overkant av 600 personer mellom 2009 og 2015, noe som tilsvarer en økning på 24 prosent. Men etter at BPA ble en lovbestemt rettighet fikk man ingen økt vekst. Ifølge statsbudsjettet for 2017 har det kun vært en økning på snaue 5 prosent det siste året – 139 flere enn ved utgangen av 2015.

Prispress

Den lave økningen i antall BPA-brukere forundrer aktørene i denne sektoren. Blant annet så man for seg at flere foreldre med funksjonshemmede barn ville benytte seg av ordningen, for å slippe at ungene måtte flytte hjemmefra til en avlastningsinstitusjon.

Mange har nok forregnet seg på veksten i dette markedet. Ifølge Uloba poppet det opp et 50-talls nye leverandører av BPA-tjenesten etter at den ble rettighetsbasert i 2015. Dette er små, private enheter, som nok vil slite med å få nok oppdrag, slik ståa er i dag, tror politisk leder i Ubola, Ann Kristin Krokan.

– Vi opplever at prisene på tjenestene bare går en vei, og det er nedover, påpeker hun.

– De store kommersielle aktørene som Aleris og Norlandia vil overleve. De tåler at prisene går ned. Men for mindre og ideelle aktører er det blitt tøffere, sier Krokan.

Det er lett å tro at kommunene frykter for økte kostnader. Men det argumentet kjøper ikke Krokan uten videre.

–Tall fra KS viser at en hjemmehjelp eller hjemmesykepleier bruker mellom 40 og 50 prosent av arbeidstiden sin til å flytte seg mellom brukere. I tillegg går my tid med til rapportering og administrasjon. En personlig assistent bruker 100 prosent av tiden sammen med brukeren. Personen med assistansebehov, som har rollen som arbeidsleder for assistentene sine, tar seg av de administrative oppgavene, sier Krokan, og legger til:

– I tillegg er de fleste personlige assistentene uten helsefaglig utdanning og lønnes dermed lavere enn ansatte i de tradisjonelle hjemmetjenestene. Så at det skal bli dyrere med BPA, skjønner jeg ikke, sier Ann Kristin Krokan.

Hun mistenker at kommunene er redde for å miste kontrollen over brukerne sine, og at det kan være noe av grunnen til det både Uloba og FFO opplever som skepsis fra store deler av kommune-Norge.

Frykter innstramming på antall timer

En personlig assistent som brukerne selv styrer, leverer tjenester brukerne har krav på og som de tidligere fikk av kommunen. Det dreier seg ikke om ekstraservice på noe vis, og det skal i utgangspunktet ikke medføre ekstra utgifter for kommunene.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon frykter kommunene skal bli mer restriktive med å vurdere hvor stort behovet for BPA er for den enkelte. Tidligere – da kommunene kun pliktet å vurdere å tilby BPA, men ikke var lovpålagt å gi en slik tjeneste – kunne de kommunene som utviklet BPA i sin portefølje av tjenester være fleksible når det kom til å vurdere behovet for antall timer BPA i uken. I dag er det antall timer som bestemmer om den lovpålagte rettigheten slår inn eller ikke:

Har en bruker behov for mer enn 32 timers assistanse i uken, kan ikke kommunen si nei. Men er behovet under dette nivået, har kommunen mulighet til å avvise en bruker som ber om BPA.

– Halvparten av de som har BPA har et behov på under 32 timer i uka. Det dreier seg ofte om assistanse for å komme til og fra jobb og utdanning eller bistand til å komme seg til og fra fritidsaktiviteter, sier fagpolitisk rådgiver i FFO, Berit Therese Larsen, som frykter hva som vil skje med mange av BPA-brukerne når vedtak skal revurderes etter to år.

Det organisasjonen er redd for er at kommunene finregner på timebehovet, og «aktivt prøver» å få det til å bli så lavt som mulig, slik at den lovbestemte rettigheten til BPA ikke slår inn.