Sprikende resultater for Navs største arbeidsmarkedstiltak

I 2016 så et nytt arbeidsmarkedstiltak dagens lys: arbeidsforberedende trening (AFT). Det erstattet to tidligere Nav-tiltak og er beregnet på personer som står langt unna arbeidslivet.

Målt i kroner og øre er AFT det største arbeidsmarkedstiltaket i Navs verktøykasse. Av totalt 5,8 milliarder kroner som Nav brukte på arbeidsmarkedstiltak fra eksterne tiltaksarrangører i 2018, ble 1,6 milliarder kroner brukt på AFT.

På landsbasis var det i gjennomsnitt registrert 7.660 tiltaksdeltakere på AFT per måned i 2018.

Tiltaket finansieres av Nav, men gjennomføres av forhåndsgodkjente arbeidsinkluderingsbedrifter.

Store forskjeller i resultat

På oppdrag fra Nav har Oslo Economics kartlagt deltakerne i tiltaket og hvor mange som går over i arbeid og utdanning etter endt tiltak. Kartleggingen ser på resultatene for tiltaksarrangører i hele landet, og tar spesielt for seg de tre av fylkene som bruker tiltaket mest: Troms og Finnmark, Trøndelag og Vestfold og Telemark.

I hvert av de tre fylkene har Oslos Economics intervjuet representanter for Nav og tiltaksarrangører. Det er også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot alle tiltaksarrangører i de tre fylkene.

Kartleggingen viser at det er store forskjeller i resultater for deltakerne i tiltaket – både mellom fylker og mellom ulike tiltaksleverandører:

• I 2019 var andelen som går over i arbeid eller utdanning 28 prosent i Troms og Finnmark, 41 prosent i Trøndelag og 49 prosent i Vestfold og Telemark.
• En femdel av tiltaksarrangørene får ti prosent eller færre over i arbeid eller utdanning.
• Bare om lag halvparten av tiltaksarrangørene får mer enn 40 prosent av deltakerne over i arbeid eller utdanning.

Tall for alle tiltaksdeltakere viser følgende resultater:

• 28 prosent av deltakerne er registrert i lønnet arbeid tre måneder etter avslutning av tiltaket, og 25 prosent er registrert i lønnet arbeid to år senere.
• To år etter tiltaksslutt er 15 prosent av deltakerne i arbeid uten at de samtidig mottar offentlige ytelser.
• Det foreligger ikke tall for hvor mange deltakere som går over til utdanning, men det er trolig en god del færre enn antallet som går over til arbeid.
• To år etter endt tiltak mottar 36 prosent uføretrygd.

Ambisiøst mål

Navs mål for tiltaket er at minst 50 prosent av deltakerne skal gå over i arbeid og utdanning etter endt tiltak. Som tallene ovenfor viser, er det bare Vestfold og Telemark av de tre undersøkte fylkene som er nær ved å oppfylle målet. Blant tiltaksarrangørene er det et mindretall som når målet.

Ettersom mange av deltakerne står langt unna arbeidslivet, kan målet for overgang til arbeid eller utdanning framstå som ambisiøst, skriver Oslo Economics i den nye rapporten.

Blant tiltaksarrangører som får flere enn halvparten ut i arbeid, er det imidlertid mange som sier at det er et realistisk mål. Ragnhild Haugli Bråten i Oslo Economics, som har ledet arbeidet med rapporten, er enig i det.

– Noen følger ikke opp kravene i tiltaket, for eksempel bruk av ordinært arbeidsliv. Hvis metodene man bruker ikke er gode nok, kan man oppleve at målet er vanskelig å oppnå. Men jeg mener 50 prosent overgang til arbeid og utdanning er et realistisk mål. Noen av tiltaksarrangører mener at målet kunne vært høyere, sier hun til Velferd.no.

Ulike forklaringer

Bråten mener det kan være ulike forklaringer på forskjellene i resultater mellom fylker og tiltaksarrangører.

– Det kan blant annet ha sammenheng med ulik innsøkning til tiltaket og med arbeidsmarkedets sammensetning. Små virksomheter kan høre hjemme på små steder der arbeidsmarkedet er begrenset. Med et smalt spekter av arbeidsplasser kan det være vanskelig å finne arbeidsmuligheter som matcher deltakernes interesser, sier hun.

Men også når man korrigerer for forskjeller i arbeidsmarked, er det forskjeller i overgang til arbeid. Det tyder på at det er noe man gjør forskjellig både på fylkesnivå og i de enkelte virksomhetene, mener hun.

Ulik Nav-praksis i fylkene

Bråten påpeker at i Vestfold og Telemark gjør Nav ting litt annerledes enn i de andre fylkene.

– I Vestfold og Telemark ser det ut til å være tettere oppfølging og større krav til leverandørene. Der har man blant annet en plan for oppfølging og for å sjekke status seks måneder etter tiltaksslutt, påpeker hun.

Det er Nav i det enkelte fylke som har ansvaret for tiltaket og som inngår avtaler med tiltaksarrangørene. I Vestfold og Telemark stiller Nav andre krav enn Nav gjør i andre fylker.

I tillegg til det vanlige målet om 50 prosent overgang til arbeid eller utdanning har man i Vestfold og Telemark lagt til et mer langsiktig resultatmål i avtalen med tiltaksarrangørene. Målet er at av de som kommer i arbeid, skal 85 prosent fortsatt være i arbeid seks måneder etter at tiltaket er avsluttet.

Nav Vestfold og Telemark har iverksatt rutiner for at tiltaksarrangørene skal hente inn informasjon om deltakernes status seks måneder etter avslutning og rapportere om langsiktige resultater til fylket.

«Informasjon om langsiktige utfall gir både tiltaksarrangører og Nav et bedre grunnlag for å vite hvilken innsats som fungerer. Nav bør derfor vurdere å innføre denne praksisen også i andre fylker», skriver Oslo Economics i sin rapport.

Ifølge rapporten oppgir de andre fylkene at de gjerne skulle hatt tilgang til mer langsiktige resultater, men at dette ikke er mulig på grunn av personvernhensyn. I utgangspunktet sier databehandleravtalen at tiltaksarrangørene må slette informasjon om tiltaksdeltakerne etter at tiltaket er avsluttet.

Vestfold og Telemark har løst dette ved at deltakerne ved tiltaksslutt selv må godkjenne at tiltaksarrangøren kan kontakte dem seks måneder etter at tiltaket er over.

– Viktig med krav fra Nav

Arbeidsinkluderingsbedriften Keops kurs- og arbeidssenter i Porsgrunn kjenner seg igjen i beskrivelsen i rapporten fra Oslo Economics.

– Det er viktig at Nav har stilt klare krav. Vi har fått klar beskjed om hva de forventer av oss. Det er tøffe krav i Telemark sammenlignet med resten av landet. Det har gjort oss bedre. Vi hadde ikke fått så gode resultater hvis det ikke hadde blitt stilt så klare krav, sier daglig leder Morten Kjørholt Pettersen til Velferd.no.

– Vi er veldig glad for at Nav i Vestfold stiller krav om status etter seks måneder. Vi er opptatt av at folk skal bli i jobb, supplerer faglig leder Vegard Holmberg.

Deltakere på AFT-tiltaket hos Keops har en langt høyere overgang til arbeid og utdanning enn landsgjennomsnittet.

– I 2020 hadde vi en overgang til arbeid og utdanning på 80 prosent, forteller Pettersen.

Han mener et tett og godt samarbeid med Nav er viktig for å oppnå gode resultater, men at det også er avgjørende at de samarbeider tett med andre instanser.

– De fleste har også behov for oppfølging fra andre deler av hjelpeapparatet, og det er viktig at vi har en god dialog med dem og at vi vet hvilke verktøy de har. Det er viktig at vi har en felles forståelse av behovene og at vi har respekt for hverandres roller og fagkompetanse, sier Pettersen.

Ifølge rapporten fra Oslo Economics er det en bekymring hos noen tiltaksarrangører at de får deltakere med svake forutsetninger. Det er i liten grad et tema hos Keops, ifølge Vegard Holmberg.

– Vi har minimalt med diskusjoner om hvem tiltaket passer for. Mange med sammensatte utfordringer klarer å komme i gang med å jobbe. Vi er naivt optimistiske på deltakernes vegne. Det handler om å gi hvert menneske respekten det fortjener, sier han.

Sårbar overgangsfase

Overgangen fra tiltak til lønnet arbeid eller utdanning er en kritisk fase for mange deltakere i arbeidsforberedende trening. Men tiltaksleverandørene har ikke ansvar for å følge opp deltakerne i denne fasen, og det kan gå ut over de langsiktige resultatene, ifølge Oslo Economics.

De fleste tiltaksarrangørene har lite kjennskap til hvorvidt deltakerne som gikk over i arbeid, faktisk ble værende i arbeid.

Mange av dem som er intervjuet under arbeidet med rapporten, sa at de opplever det som problematisk at tiltaket må avsluttes når en deltaker mottar ordinær lønn. Ifølge rapporten er det bred enighet om at deltakernes mulighet til å bli stående i arbeid reduseres når tiltaksarrangørene stanser oppfølging idet tiltaksdeltakerne begynner å motta lønn på en arbeidsplass.

Som en av de intervjuede sier: – Det er ikke vanskelig å få noen i jobb; det som er vanskelig er å få dem til å bli værende.

Enkelte tiltaksarrangører følger opp deltakere ved overgang til arbeid uten betaling. Deres holdning var at de skylder tiltaksdeltakerne denne oppfølgingen etter alt de allerede er blitt betalt for tiltaksplassen, forteller Oslo Economics.

I en spørreundersøkelse svarer bare 14 prosent av tiltaksarrangørene at de følger opp tiltaksdeltakerne systematisk i minst seks måneder, mens 82 prosent sier at de enten ikke følger opp avsluttede deltakere, eller at de ikke følger opp systematisk.

– Ikke så mye som skal til

«Det er en utfordring at tiltaket må avsluttes ved overgang til lønnet arbeid. Tiltaksarrangørene opplever at mange deltakere har behov for oppfølging i denne overgangsfasen, og at forlenget oppfølgingsmulighet vil redusere sannsynligheten for frafall på lengre sikt», konstaterer Oslo Economics i sin rapport.

«Det bør derfor vurderes å gi tiltaksarrangørene muligheter for forlenget oppfølging i en kortere periode ved overgang til arbeid», anbefaler Oslo Economics.

– Det er en unison tilbakemelding at det er fornuftig med en oppfølging i overgangsfasen. Det gjelder både ved overgang til arbeid og ved overgang til utdanning. Det kan bli en brå overgang, sier Ragnhild Haugli Bråten i Oslo Economics.

Det behøver ikke være så mye som skal til, påpeker hun.

– Det kan handle om å ta en telefon iblant for å høre hvordan det går. Det vil være fornuftig å gjøre noe med det, men det behøver ikke å være så lenge eller så omfattende.

Behovet for oppfølging kan variere fra person til person. For noen kan det gå greit uten oppfølging, men det bør inngå i tiltaket at man kan følge opp ved behov, mener Bråten.

– Det kunne være en ordning der man kan søke om støtte til oppfølging i etterkant når det er behov for det, sier hun.

Bråten påpeker at slik oppfølging også er i tiltaksarrangørenes interesse. De er interessert i å få folk varig i arbeid og av å finne ut hvordan det går på lang sikt.

Følger opp

Keops kurs- og arbeidssenter i Porsgrunn er blant dem som følger opp deltakere etter avslutning av tiltaket.

– Vi er klare overfor arbeidsgivere og deltakere på at vi er der selv om den første lønningsposen har kommet. Det er viktig for oss å gi en klar beskjed om det, sier Morten Kjørholt Pettersen.

– Det hadde vært en fordel å få oppfølging inn i kravspesifikasjonen for tiltaket, tilføyer Vegard Holmberg.