Samferdsel: Krevende styring på skinnene

Det er ikke gjort grunnleggende endringer i organisasjonsstrukturen i norsk jernbanesektor siden 1996. Den gangen ble NSB delt i Jernbaneverket og dagens NSB. Nå er alt splittet opp, og man står igjen med en forvaltningsmessig nyvinning som ingen skjønner seg helt på.

Det nye Jernbanedirektoratet skal etatsstyres, det vil si gjennom tildelingsbrev og andre former for direkte pålegg fra statsråden. Av statsbudsjettet for 2017 går det klart frem at det er direktoratet som skal ha ansvaret for den operative oppfølgingen av foretaket og utøvelse av god styring og koordinering i sektoren.

Men samtidig skal det nye foretaket Bane Nor som skal eie og drifte og bygge ut ny infrastruktur, styres gjennom eierstyring fra departementet. Det betyr at representanter fra departementet, som regel statsråden selv, deltar på foretaksmøtet- den offentlige versjonen av aksjeselskapets generalforsamling (dersom det kun var en aksjonær). På disse møtene blir det klargjort hva som skal være foretakets mål for neste periode.

Dette er i og for seg ikke helt uvanlig. Samferdselsdepartementet gjør det allerede på denne måten innen luftfarten, der Avinor er et statseid foretak. Men her kommer nyvinningen. Jernbanedirektoratet skal også styre foretaket gjennom såkalt avtalestyring, der flerårige avtaler om kjøp og investeringer skal utformes mellom direktorat og foretak.

Dermed har man landet på det som Difi har valgt å kalle et «trekantforhold» der to parter skal styre det nye foretaket på hver sin måte.

I utgangspunktet trenger det ikke være så problematisk.

Modellen kan for eksempel rendyrke rollene til hver aktør, slik at man får en spesialist på å bygge infrastruktur og en annen spesialist på konkurranseutsetting, og atter igjen en annen spesialist på å operere togene. Tanken er i hvert fall at gjennom spesialisering og vektlegging av effektiv gjennomføring, skal modellen bidra til mer effektiv forvaltning på sikt.

Kan bli krevende å styre

Men som Difi har kritisert reformen for, så kan modellen også bidra til kunstige organisatoriske skiller mellom oppgaver som i praksis er overlappende og i stor grad henger sammen. Difi mener det kan stilles spørsmål om modellen vil gi en mer effektiv forvaltning på jernbaneområdet.

– Det kan stilles spørsmål ved om oppgavefordeling mellom Jernbanedirektoratet og Bane nor er tilstrekkelig klar og tydelig. Erfaringsmessig er samferdsel et politisert område. Det er derfor sannsynlig at departementet ønsker og har behov for en viss styring av oppgavene som legges til foretaket, slik som i styringen av de regionale helseforetakene. Med denne modellen må departementet, i tillegg til å styre foretaket direkte som eier, eventuelt styre foretaket indirekte gjennom etatsstyringen av direktoratet. Det kan bli krevende for alle de tre aktørene, sier semiorrådgiver i Difi Trond Kråkenes.

I statsbudsjettet skriver regjeringen at «direktoratet vil få et utvidet ansvar for å bistå departementet i den operasjonelle styringen og koordineringen av enheter i sektoren».

Dette skal bli mulig ved at direktoratet skal få det som i statsbudsjettet omtales som «de nødvendige virkemidler». Dette er ansvaret for å kjøpe infrastrukturtjenester fra foretaket, togtjenester fra togselskapene og å legge føringer for utdanning av personell i sektoren, anskaffe materiell og viktige salgs- og billetteringsløsninger.

Hvis det fortsatt skulle være litt uklart, er det regjeringens intensjon å legge frem flere detaljer for Stortinget senere, ifølge omtalen i budsjettet.

TREKANTFORHOLDET

Den nye jernbanens hjerte: Trekantforholdet. Samferdselsdepartementet skal styre det nye jernbanedirektoratet med etatsstyring og det nye foretaket Bane Nor med eierstyring. Samtidig skal direktoratet driver avtalestyring av foretaket. – Det kan bli krevende, sier ekspertisen.(Illustrasjon: Tim Harding/Dagens Perspektiv).

Ingen forstår

Den forvaltningsmessige nyvinningen har fått akademia til å trekke på skuldrene. Professorer med årelang erfaring i å studere norsk forvaltning rister oppgitt på hodet når de får trekantforholdet beskrevet. Gjennomgangstonen er at dette vet de rett og slett ikke hva de skal mene om. I norsk statsvitenskaplig tradisjon er man enten ekspert på etatsstyring eller foretaksstyring, men aldri begge deler - og i hvert fall ikke innen jernbanesektoren.

Kritikken mot reformen har også gått på hva som skal måles for å vurdere hvorvidt reformen blir en suksess.

I statsbudsjettet gjør regjeringen det klart at jernbanen skal fortsatt styre etter punktlighet- og sikkerhetsmål, i tillegg til en rekke andre indikatorer. Og på mange av disse målene peker pilene i riktig retning. Punktligheten er snart slik at 98 prosent av avgangene kommer til riktig tid. Kundetilfredsheten er også økende, og ulykkestallene er stabile.

Men spørsmålet er om bedring på disse målene vil være nok at jernbanen oppfyller de langsiktige og mer strategiske ambisjonene som politikerne har satt for den. Godstransporten på skinnene sliter fortsatt i hard konkurranse med veitransporten, og med fortsatt befolkningsvekst og fortsatt vekst i varetransporten vil det snart bli trangt om plassen på de største motorveiene.

I innstillingen til Stortinget skrev mindretallet bestående av opposisjonen at en velfungerende jernbane trenger doble jernbanespor og at det er her skoen trykker.

I dag har vi har nok enkeltspor med skinner i Norge til å lage en bane som går i ring mellom Oslo og Kirkenes. Men dersom vi skulle lage en bane med dobbeltsporene vi har i dag, kunne vi bare kjørt mellom Oslo og Hamar.

Hver gang et tog møter et annet tog på et enkeltspor, må det ventes. Det er dette som legger de fleste betingelser for hvordan de andre målene utvikler seg. Så lenge utbygging av dobbeltspor bestemmes i Nasjonal transportplan, er det liten grunn til å vente at reformen skal kunne gi merkbart bedre resultater før man hever utbyggingstakten.

Gammeldags reform

Professor Per Lægreid er rask med å klargjøre at han ikke er ekspert på jernbanen. Men han er en av verdens ledende eksperter på New Public Management (NPM). Etter å ha blitt forelagt de kjente trekkene ved den nye styringsmodellen er han klar i dommen.

– Jernbanereformen virker som en klassisk NPM-reform. Oppskriften er konkurranseutsetting og oppdeling av de store organisasjonene som tidligere tok seg av hele jobben, sier han og peker på hvordan jernbanereformen egentlig er paradoksalt nok atypisk for regjeringen.

– Nesten alt denne regjeringen har foretatt seg har vært inspirert av slagordet «big is beautiful», men her har man gått for oppsplitting, sier han.

Det man står i fare for å stå igjen med er et mer fragmentert system, og da oppstår raskt koordineringsproblemer.

– Det oppstår utfordringer når du får en struktur på organisasjonen som ikke er tilpasset oppgavestrukturen. Det går utover samordningen, sier Lægreid.

Et trekk ved den nye jernbanen er en utvidelse av et ytelsessystem hvor den som er ansvarlig for forsinkelser må betale i form av avgifter som videreformidles til de skadelidende aktørene.

Mange års forskning på forvaltning og målstyring har lært professor Lægreid at insentivtankegangen har begrenset effekt i offentlig sektor.

– Folk blir motivert av mange ting, men kanskje best av indre verdier, yrkesetikk og tillit, sier han.

Idéen om styring gjennom ytre insentiver er faktisk på vei av moten innenfor styringsfaget.

– Er jernbanereformen litt gammeldags?

– Ja, egentlig. I dag snakker man gjerne om «whole of government» hvor alle aktørene i det offentlige jobber sammen mot et felles mål. Mens andre land som Storbritannia, Australia og New Zealand setter NPM-bremsene på, velger altså vi å trykke på gassen, sier Lægreid.

Kappløp mot kontrakter

Og det er kanskje like greit, for det haster å få reformen ferdigstilt for regjeringen. LO ønsker å samle hele jernbanen under en aktør igjen og har skapt stort engasjement under lokførerstreiken. Der i gården frykter man at dersom regjeringen klarer å få kontraktfestet det meste før valget i 2017, vil situasjonen i jernbanen være låst i fire år som er kontraktenes løpetid.

Til Frifagbevegelse sier Arne Byrkjeflot fra Industri Energi at fagbevegelsen må konkretisere kravene sine og fremme dem for opposisjonen på Stortinget så fort som mulig. Han tror ikke regjeringen vil lykkes med å gjennomføre alle planene før september 2017.

I første omgang skal det gjennomføres konkurranse om trafikkpakkene nord og sør. Konkurransene vil starte våren 2017. Regjeringen arbeider med en plan for videre konkurranseutsetting, og legger opp til å legge denne fram for Stortinget i 2017.