Styringskrangel og ledelsesmangel

«Dette er svaret på utfordringene politiet har stått overfor», sa daværende justisminister Anders Anundsen for to år siden. Siden den gang har Nærpolitireformen både blitt diskutert, vedtatt og evaluert.

Difi har nylig vurdert reformarbeidet så langt, og svaret er at det detaljstyres for mye. Difi skylder på både regjeringen og Politidirektoratet (POD), mens Justisdepartementet skylder på Stortinget, og Stortinget skylder på Justisdepartementet.

• LES OGSÅ: Slik fordeles politi-kronene

Det blåser på toppen, men ute i distriktet sitter blant andre politimester i Troms, Ole Bredrup Sæverud, og mener at både detaljstyring og tillitsbrudd kommer med på kjøpet i en så stor endring.

Nærpolitireformen

Første etappe av Nærpolitireformen har i hovedsak omfattet strukturelle endringer fra topp til tå. Antall politidistrikt er mer enn halvert, og over hundre tjenestesteder, inkludert en rekke lokale lensmannskontor rundt om i landet, er lagt ned. Samtidig har det blitt lovet flere hundre millioner ekstra kroner og rekordmange nye stillinger til distriktpolitiet.

På bestilling fra justis- og beredskapsdepartementet (JD) og etter ordre fra Stortinget har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) fulgt reformprosessen tett. Underveis skal de levere en rekke delevalueringer, for å sørge for at reformarbeidet er på rett spor.

Den første rapporten, publisert i februar 2017, ble imidlertid alt annet enn lystig lesing for justisminister Per-Willy Amundsen.

Direktoratet slo fast at «reformen er i rute», men at ruta er feil. Den vil ikke føre til de målene man ønsker.

Målsetningene med reformen er «overambisiøse og til dels motstridende,» heter det i rapporten. Statsråden må også tåle ramsalt kritikk for å drive med for mye detaljstyring – som i innstillingen fra Stortinget ble utpekt som en av de største syndene i det eksisterende politiet. Styringen som til nå har foregått i reformprosessen forplanter seg nedover i systemet, mener direktoratet, og sprer negative effekter helt til bakkeplanet. Selv politibetjentene gjør narr av begrepet «nærpoliti». Alle kan se at det sentraliseres.

Ikke mitt bord

«Både ansatte i politiet og ‘folk flest’ ser at det sentraliseres. Det gir store kommunikasjonsutfordringer når reformen har iboende spenninger mellom ønsket om lokal forankring og mer robuste fagmiljøer», heter det i rapporten fra Difi.

• LEDERBIBLIOTEKET: Hva er politiledelse i praksis?

Men resultatene kommer, og blir langt mer synlige frem mot årsskiftet, tror statsråd Amundsen. Samtidig angriper han Stortinget for å ha lagt alt for strenge føringer for hvor og hvordan pengene skal brukes.

– Man har gått for langt i detaljstyringen, sier mannen som arvet tidenes mest omfattende politiprosjekt etter partikollega Anders Anundsen i desember.

I Difi-rapporten trekkes de månedlige møtene mellom statsråden og politidirektør Odd Reidar Humlegård frem som et eksempel på hvordan toppstyring fortsatt dominerer i norsk politi, selv midt i den reformprosessen som skulle slik detaljstyring til livs. Amundsen mener på sin side at ansvaret for den tette oppfølgingen ligger hos Stortinget.

• LES OGSÅ: Magne Lerø om resultat og tillit i politiet

«En så tett og detaljert styring av en underliggende etat fører til at PODs styring av politidistriktene blir tilsvarende detaljert. Når departementet blir opptatt av enkelttiltak, blir også POD naturlig nok opptatt av å levere på det samme», heter det i Difis vurdering.

– Departementet er selvfølgelig opptatt av å levere på det Stortinget har bestemt, og det skjønner vi. Men det betyr også at man har en tendens til å miste de overordnede målene av syne. Man blir så opptatt av enkelttiltakene at man mister litt perspektivet på hva det er man skal oppnå med reformen, mener assisterende direktør i Difi, Vivi Lassen.

Skylder på Stortinget

Justisminister Amundsen problematiserte selv graden av detaljstyring da han snakket med pressen etter at delevalueringen var fremlagt. Han gikk imidlertid langt i å skyve ansvaret over på Stortinget.

Det er en utfordring at Stortinget «over lang tid, historisk sett, har drevet med veldig mye detaljstyring av justissektoren», mener statsråden.

– Man legger veldig klare føringer for all ressursbruk, og det er ikke nødvendigvis sånn at Stortinget, eller departementet for den saks skyld, ene og alene har de beste forutsetningene for å gjøre prioriteringene. Det er man kanskje bedre rustet til å gjøre på distriktsnivå, sier han.

Anklagene får leder av justiskomiteen på Stortinget og nestleder for opposisjonsleder Arbeiderpartiet, Hadia Tajik, til å tenne på alle plugger.

– Det er vanskelig å ta Amundsens påstand seriøst, sier hun.

– Mener han Politidirektoratet ikke har vært i stand til å lese Stortingets innstilling selv, men har vært nødt til å få høytlesning fra statsråden en gang i måneden? Justisministeren må ta ansvar for at han ikke har hatt tillit til Politidirektoratets gjennomføringsevne, og har valgt å detaljstyre dem, med de konsekvensene dette har fått så langt. Dette ansvaret bærer den politiske ledelsen i Justisdepartementet helt alene, sier Tajik.

At Difi har slått fast at statsråden «har valgt å detaljstyre», fester hun lit til.

Ifølge Hadjik har stortingspolitikerne hørt om problemer som følge av detalsjstyring også før Difi-rapporten. Blant annet at «de lokale prosessene ikke alltid har vært godt forankret eller tilstrekkelig gjennomsiktige, og at ansatte ikke har hatt tilfredsstillende medbestemmelse over prosessene lokalt».

– Trenger samkjøring

Politimester i Troms politidistrikt, Ole Bredrup Sæverud, har et langt mer nyansert syn på den omtalte detaljstyringen. Det kommer mange krav ovenfra, men dette trenger ikke nødvendigvis å være negativt, sier Sæverud og minnes politireformen i 2000.

– Vi gikk fra 54 til 27 distrikter, Politidirektoratet ble opprettet, og så sa de 'lykke til'. Det skapte 27 ulike måter å gjøre ting på. For å hindre at vi går i samme fella nå som da, må det en samkjøring til. Vi må gjøre ting likere. Vi vil ikke ha tolv helt forskjellige måter å gjøre ting på.

Stortinget trekker opp rammene, Justisdepartementet tolker dem, og Politidirektoratet kommer med sine driftsmessige beslutninger. Til slutt kommer politimestrene sine ønsker på distriktsnivå, og så implementeringen av reformen.

– Rammene er ganske satt. Det har vært workshops og involvering. Men det er omfattende prosesser, og til slutt kjenner man ikke igjen sine egne innspill. Det må nesten bli slik. Vi har derimot hatt relativt stor frihet rundt implementeringen. Det er noen tidsfrister og milepæler, men på gjennomføring, aktiviteter, personalløp og involvering av ansatte har vi hatt mye frihet, og disse prosessene har vi laget selv, sier Sæverud.

Detaljstyring med eierskap

Politimestrene rapporterer til politidirektøren, men Sæverud forklarer at det er mye diskusjon i den nye nasjonale ledergruppen, som består av de tolv politimestrene, sjefene for særorganene og ledergruppa i POD, og mye samarbeid mellom prosjektene. Prosjektlederne har ukentlig kontakt med de andre reformprosjektene i landet.

Han ser også store forskjeller i sin egen lederrolle – som han mener har har blitt mindre fri, men med større nasjonal påvirkningskraft.

– Rollen min har forandret seg en del. Ikke i ansvar og myndighet, men mye i innhold. Tidligere hadde jeg en friere rolle. Jeg var mer alene og kunne gjøre som jeg ville, og effekten av beslutningene var så å si begrenset til eget politidistrikt. Nå samkjøres det mer, og smarte løsninger her vil kunne få nasjonale ringvirkninger. Politimesterrollen har blitt mindre fri, men med større påvirkningskraft på nasjonal basis, forklarer han.

– Vi avklarer nok mer med POD enn før, men POD avklarer også mer med oss, legger han til.

Krav, krav, krav

Politireformens mål om like tjenester i alle politidistrikt blir av Difi karakterisert som «i overkant ambisiøse og til dels motstridende.» De drar fram geografiske forskjeller og svært forskjellige kriminalitetsbilder i de forskjellige landsdelene, og hvordan dette gir ulike behov for bekjempelse av kriminalitet.

Men reformen handler i stor grad om å bli likere. Polititilbudet skal være likt, for å skape bedre samarbeid og for å få tillit i befolkningen. Med det følger mange krav fra Stortinget.

– Vi jobber hver dag for å innfri disse, men det er ikke alle som fullt ut lar seg forene, innrømmer Sæverud, og gir med det kritikerne i Difi delvis rett.

– Er det for mange krav?

– Det handler mindre om antallet krav enn det gjør om hvordan de er formulert og hvordan de treffer hverandre. Det er en del krav som kjemper om de samme ressursene, som det å være ute blant folket samtidig som man skal bygge opp et sterkt fagmiljø.

Sæverud mener at mange av kravene kan se lette ut på et strategisk plan, men at pipen ofte får en annen låt når de skal sjøsettes. Kravet om 45 minutters kjøretid til 90 prosent av befolkningen har for eksempel vidt forskjellig betydning for politidistriktene Troms og Vestfold.

– Troms er et stort geografisk område med færre folk, og det som er bra på Grønland er ikke nødvendigvis bra i Gryllefjord, så her ligger det en spenning. Vi må være bevisste på at det finnes forskjeller, og det må være rom for imøtekomme disse forskjellene. Men ulik geografi bør ikke medføre ulike krav til for eksempel jurister eller kriminalteknikere, presiserer politimesteren.

«Gi det tid»

På mindre enn ett år har tre rapporter kommet med urovekkende tall hva gjelder ansattes tillit til egen reform. Først ute var Universitetet i Bergen, som sommeren 2016 spurte mer enn 6000 ansatte i politiet om deres forventninger til reformen. Mindre enn en tredjedel svarte at reformen vil ha positive konsekvenser for eget arbeidssted, og andelen var enda lavere når det gjaldt konsekvenser for politiet generelt. Deretter fulgte en undersøkelse gjennomført av Politiforum i februar. Resultatene var ikke bedre. De fleste mente at reformen ikke vil la seg gjennomføre. Kort tid etterpå skriver Difi mye av det samme i sin delevaluering.

Justisminister Per Willy Amundsen svarer «gi det tid».

– Dette et løpende arbeid frem til 2020, når de endelige resultatene skal være til stede. Vi kommer også til å se resultater gjennom dette året, etter hvert som vi ruller ut, og det tror jeg kommer til å styrke reformens anseelse også blant de ansatte, sier han.

Han mener det er naturlig at man kjenner på en usikkerhet når man står overfor store endringer.

– Og det forstår jeg. Men nå har dette hittil i stor grad dreid seg om struktur, mens det reformen egentlig handler om er å ha mer politi ute blant folk, samt å heve fagkompetansen.

Bedre lokal ledelse

Han får støtte av politimester Sæverud, som også tror at tilliten kommer med tiden. Det er naturlig med en svikt i tilliten med tanke på reformens størrelse, og hvor tidlig det fortsatt er, mener han.

– Det er en gjennomgripende reform som innebærer en grunnleggende endring av politiet. At det skal skje uten reaksjoner er helt utenkelig. I tillegg skal vi levere polititjenester hver dag. Det er en krevende balansegang. Og det er fortsatt tidlig. Det vi gjør nå er å danne grunnlaget for utvikling. Målet er ikke de nye firkantene på et organisasjonskart. Resultatene kommer ikke i år. De kommer når reformen er ferdig.

Men han legger ikke skjul på at det finnes sprikede tillit i gangene.

• LES OGSÅ: Hva kan vi lære av politireformen i Sverige?

– Noen er kjempefornøyde. Andre er helt uenige. Og så har du hele spekteret imellom. Men der tilliten er brutt mener jeg at vi politimestrene må ta selvkritikk for at vi ikke har greid å forklare hva denne reformen er for noe, sier Sæverud.

Han legger til at det har blitt gjort ledelsesgrep for å gjenopprette denne tilliten nå som reformen i større grad har gått over i den praktiske biten.

– Det er ikke nok å bare informere. Man må treffe med informasjonen også. Vi har prøvd å være ute blant de ansatte og snakke med dem, og det skrives reformblogg på intranettet. Vi har også blitt flinkere til å ta i bruk lederlinjen, og både lokale politiledere og fagforeninger blir nå mer involvert enn før.

«Hva er jobben min?»

Reformen har også vært preget av en del usikkerhet, på grunn av uavklarte og ubesatte stillinger.

«En utfordring i arbeidet med reformen er at det i store deler av 2016 bare har vært politimestrene som har vært ansatt i de nye politidistriktene. Visepolitimestrene ble utnevnt i statsråd i desember. Utover dette har det vært uklart hvem som vil bekle de ulike lederrollene i de nye distriktene, selv om flere av politimestrene forutsetter at også personer som er i ledergruppen i dag vil inngå i de nye ledergruppene», heter det i Difis vurdering.

Det er også tilfelle i Troms. Lederstillingene er fortsatt ikke besatt. Slik midlertidighet i ledelsen skaper usikkerhet både for dem som innehar lederstillinger og for dee som ledes, mener Difi. Inntrykket i Troms er det samme.

– Det har vært en del usikkerhet rundt hvilke stillinger som faktisk finnes, og hvordan vi skal bemanne dem. Det ligger også en betydelig ambisjonsøkning i reformen. Vi skal levere mer. Det gjør at det blir opprettet nye stillinger som vi tidligere ikke har hatt i Troms. HR-direktør for eksempel, sier Sæverud.

De nye stillingene lyses ut. Det tar tid. Mange av søkerne til de nye stillingene er interne søkere med andre jobbe i politiet. Det gjør at disse stillingene blir ledige. Det tar også tid.

– I Troms har vi bygd om hele den funksjonelle strukturen. Halvparten av de ansatte har bytta jobb, og det har vært mange spørsmål av typen «hva er jobben min?» og «hvem er sjefen min i morgen?». Noen tar det kjempegreit, mens for andre er det tungt å bytte kontor, sier han.

– Det er krevende, og en stor belastning på organisasjonen. Men vi har ikke noe alternativ, og vi kan ikke ta pause, avslutter han.