Lederoppgave: Å beskytte en amatør

Forholdet mellom departementsråden, som øverste leder i forvaltningen og statsråden har en helt spesiell dynamikk. Departementsråden har et stort behov for å beskytte statsråden, uavhengig av politisk kurs. Idealet om det uavhengige byråkratiet står svært sterkt i Norge. Byråkratene skal ved regjeringsskifter kunne bytte sjef – og politikken som skal forvaltes – over natten. Dette er en verdi vi setter høyt, og som vi er gode på, forteller Jostein Askim, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo.

– Behovet for å beskytte lederen er langt større enn det vil være i en privat bedrift, der beskyttelse av styrelederen sjelden er på agendaen. For departementsråden er det en viktig lederoppgave å kvele alle tilløp til å snakke ned den politiske ledelsen, uavhengig av hvilken politisk kurs det styres etter. I realiteten leder departementsråden en organisasjon, der toppsjefen er en amatør, faglig sett. Det gjelder å opprettholde respekten for statsråden, forklarer Askim.

Han påpeker at muligheten for å utøve ledelse er mindre enn det som er vanlig, ettersom det ikke er særlig rom for strategisk planlegging.

– En departementsråd leder et sekretariat, med begrensede muligheter til å tenke langsiktig. Samtidig har også private bedrifter styrer og generalforsamlinger de må forholde seg til, sier han.

Høyt tillitsnivå

Embetsverket er avhengig av tilliten fra politisk ledelse for å fungere. Askim kjenner ikke til undersøkelser som dekker tilliten mellom disse to aktørgruppene.

– Men noe av grunnen til at departementsråder i Norge kan ha tillit hos «neste statsråd» er at vi, for eksempel i motsetning til Danmark, har statssekretærer og politiske rådgivere som kan fylle rollen med politisk-taktisk og fortrolig rådgivning. Departementsrådene involveres i noe av dette, men ikke så mye som i Danmark, der departementschefene sauses mer inn i statsrådens prosjekter. De får mer skitt under neglene enn det norske departementsråder gjør. I Sverige har de enda flere politiske ansatte, og dermed flere skott i mellom, utdyper han.

Ikke i verdenstoppen

Samtidig viser en sammenligning av embetsverk fra ulike land at vi ikke er i verdenstoppen når det gjelder kompetanse. The International Civil Service Effectiveness (InCiSE) Index, som måler effektiviteten til ulike lands embetsverk, viser at Norge skårer høyt på områder som åpenhet, digitalisering og beslutningstaking, mens embetsverket har mye å gå på når det gjelder anskaffelser, kriseledelse, HR / ledelse, inkludering, reguleringer og generelle ferdigheter.

For å øke bevisstheten om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk, og for å gi hjelp til å håndtere mulige dilemmaer, utarbeidet departementene retningslinjer om dette temaet. Her fikk de innspill til arbeidet fra flere ressurspersoner, blant annet fra nåværende og tidligere toppledere, både fra embetsverket og politikk, og fagpersoner fra akademia.

Retningslinjene omtaler syv sentrale plikter for embetsverket:

• Lovlighet
• Sannhet
• Lojalitet
• Faglighet og faglig uavhengighet
• Partipolitisk nøytralitet
• Åpenhet
• God styring og ledelse

Gikk mot strømmen

Vi hører sjelden kritikk av embetsverket fra politisk ledelse i Norge. Tidligere arbeidsminister Robert Eriksson (Frp) er et av unntakene. I sin bok «Bare gjør det» ga han embetsverket karakteristikker som «tungrodd, formalistisk og byråkratisk». Han la til at det ble «lagt ut snubletråder for ministeren» og at embetsverket hele tiden forsøkte å unngå å gjøre det han ba dem om.

– Vi får lite innsyn, og det snakkes lite om dette. Dersom noen sier noe, blir det oppstuss. Eriksson gikk mot strømmen da han snakket om dette, sier Askim.

Det samme gjorde departementsråd Tor Saglie i Justis- og beredskapsdepartementet da han kritiserte både prosessen og sluttresultatet. I 2017, under et seminar i regi av Universitetet i Oslo om reformer, holdt Saglie – øverste byråkratiske sjef i departementet – et innlegg der han hevdet at politikerne ofte kommer til raske konklusjoner uten at alle vurderinger av kostnader og tiltak er gjennomført, i sin iver etter å vise handlekraft og gjennomføringsevne.

Saglie kom med følgende eksempler:

• En analyse ble ikke tatt hensyn til, og det ble lagt inn ekstra tiltak i nærpolitireformen for å sikre flertall i Stortinget
• Målformuleringer «henger ikke helt på greip», som at et nærpoliti skal springe ut av lokalsamfunn, samtidig som lensmannskontor legges ned
• Reformen er ikke godt nok utredet og planlagt
• Problemer som er nevnt i forbindelse med politireformen, vil materialisere seg over tid og kanskje øke konfliktnivået

Mer politisk byråkrati

En rapport fra Statskonsult, utarbeidet mens den rødgrønne regjeringen satt med makten, viste at byråkratiet i departementene opplevde et stadig økende partipolitisk press. En rekordvekst i antall rådgiverstillinger og kommunikasjonsfolk var et tegn på dette. I rapporten fra 2007 beskev Statskonsult hvordan den norske forvaltningen i langt større grad enn tidligere konsentrerer seg om å gi direkte støtte til statsrådene. Dette inkluderer utvikling av ny politikk, begrunning av standpunkter gjennom fakta og statistikk og håndtering av media. Konklusjonen i rapporten var at utviklingen av et mer «politisk» byråkrati visker ut noe av skillet mellom de partipolitiske statsrådene og det nøytrale byråkratiet.