Kvier seg for å snakke offentlig om jobben

Den reelle ytringsfriheten formes av langt mer enn lovverk og begrenses i langt større grad enn det er ønskelig, kommer det fram av Ytringsfrihetskommisjonens utredning «En åpen og opplyst offentlig samtale».

På eget initiativ har kommisjonen sett nærmere på ytringsfrihetens kår i arbeidslivet. Den kortfattede «dommen» er at ytringsfriheten vurderes som god, i teorien, men at langt fra alt er rosenrødt. Årsakene til det er mange. Og enda verre er det at utviklingen ser ut til å gå feil vei, mener det offentlig utnevnte utvalget.

Urovekkende og bekymringsfullt

Kommisjonen er da også svært tydelig på hvor den mener at skoen trykker. Dette er ikke til å misforstå:

Det er urovekkende når forskning, undersøkelser og innspill, gitt til kommisjonen, viser at mange arbeidstakere og fagpersoner legger bånd på seg eller helt lar være å delta i den offentlige debatten, og at utviklingen går i feil retning der enda flere arbeidstakere vurdere ytringsbetingelsene som dårlige.

Det er bekymringsfullt at andelen arbeidstakere som opplever at de har et stort rom for å bruke ytringsfriheten, er lavere i offentlig enn privat sektor, og at en betydelig andel heller ikke mener det burde være et ganske eller svært bredt rom for å diskutere faglige spørsmål. Stat og kommune forvalter fellesskapets midler og yter viktige tjenester til allmennheten. I denne sektoren burde rommet for kritikk og uenighet være stort.

Legger bånd på seg selv

At én av fire arbeidstakere mener ytringsrommet bør være lite for å diskutere forhold ved egen arbeidsplass offentlig og uttrykke egne meninger rundt jobben, er problematisk.

Det er også grunn til bekymring at 44 prosent av de norske respondentene sier at de frykter gjengjeldelse hvis de skulle rapportere om korrupsjon.

Konsekvensene av at folk vegrer seg for å ytre seg om arbeidslivet, er at samfunnet går glipp av stemmer fra folk som har innsikt og erfaring på viktige områder. Det gjør også at arbeidslivet peker seg ut som et område som er for frikoblet fra det offentlige rom og dermed fra en konstruktiv offentlig debatt om hvilke arbeidsvilkår arbeidstakere skal tåle.

Samlet gjør dette samtalen fattigere, og det svekker grunnlaget for en opplyst og åpen debatt.

Fanen bør holdes høyt

Kommisjonen er like klar på hvorfor den mener at ytringsfrihetsfanen bør holdes høyt, også i arbeidslivet. Bare les her:

«Et arbeidsliv med rom for meningsutveksling og kritikk er et arbeidsliv der viktig informasjon, vurderinger og argumenter løftes fram slik at det kan føre til bedre beslutninger, forbedringer på arbeidsplassen og at feil eller mangler avdekkes og rettes opp. Dette kan være alt fra faglig uenighet i en sak til opplysninger om feil i en etterforskning, økonomisk mislighold eller uforsvarlig arbeidsmiljø. Det er av stor verdi for samfunnet og den offentlige debatten at slikt blir gjort kjent for allmennheten.»

Årsakene til at bruken av ytringsfriheten ikke fungerer så bra som den burde i arbeidslivet, kan være flere, heter det i utredningen. «Ytringskultur» er et nøkkelord, poengterer kommisjonen.

Kritikk ikke populær

En fellesnevner i undersøkelser er at «kritiske ytringer oppleves lite velkomne». De etablerte normene og praksisen, altså kulturen, legger ikke til rette for offentlig kritikk. Det forventes av ansatte i både offentlig og privat sektor at de ytrer seg slik at det ikke truer arbeidsgivernes omdømme. Mange kvier seg derfor til å komme med sine meninger.

«Framveksten av kommunikasjonsstrategier og etiske retningslinjer er kanskje ment å bedre forholdene, men kan i mange tilfeller virke begrensende på ytringsviljen», heter det videre i utredningen.

• Les også: Ytringsfrihet i tall

Kommisjonen reagerer særlig på utformingen av disse strategiene og retningslinjene. Det finnes mange eksempler som er formulert slik at de i praksis fungerer som effektiv barriere mot arbeidstakeres bruk av retten til ytringsfrihet. «Et gjennomgående problem er at de framhever alle unntakene fra ytringsfriheten slik at den grunnlovbeskyttede hovedregelen om at man har ytringsfrihet, forsvinner.

Og så var det den ulovfestede lojalitetsplikten som de ansatte har overfor sin arbeidsgiver. Den stikker dypt, ikke uventet. Denne lojalitetsplikten oppfattes imidlertid ofte å være mer omfattende enn den egentlig er, synes utvalget. Både av ledelsen og ansatte.

Hvor går grensene?

Kommisjonen har registrert usikkerhet blant både ledere og ansatte om hvor grensene går for ansattes ytringsfrihet og forholdet mellom ytringsfrihet og dens begrensninger. Den må det tas tak i, mener utvalget.

«Usikkerhet skaper en forsiktighetskultur som gjør at arbeidstakere, som kan ha viktige bidrag til samfunnsdebatten, og som også ønsker å bidra, holder tilbake av frykt for å trå feil. Formelle og uformelle reaksjoner på at arbeidstakere uttaler seg offentlig, påvirker ytringskulturen negativt», skriver kommisjonen.

Klart juridisk utgangspunkt

Utgangspunktet for ytringsfriheten er svært klart, understreker kommisjonen. Det fordi den er en grunnleggende menneskerettighet.

Arbeidstakere har, som alle andre, krav på beskyttelse av sin ytringsfrihet i kraft av de alminnelige reglene i Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), artikkel 10 og andre internasjonale konvensjoner. I tillegg finnes det egne regler som beskytter ansattes ytringsfrihet særskilt, både i internasjonal og nasjonal lovgivning.

Arbeidstakerne er dermed beskyttet av den samme ytringsfriheten som den som gjelder utenfor arbeidslivet. Det gjelder både ledere og ansatte, uansett om de jobber i offentlig eller privat sektor.

Alle har rett til å uttale seg om faktiske forhold på sin egen arbeidsplass og til å delta i offentlige debatter om spørsmål som berører virksomheten.

«Dette gjelder langt på vei også dersom virksomheten skulle bli skadelidende», poengterer kommisjonen i utredningen.

Ikke fritt fram

Fritt fram er det imidlertid ikke. Rollen som arbeidstaker medfører noen legitime begrensninger av ytringsfriheten, avhengig av hvilken bransje den enkelte jobber i.

Jobber man for eksempel i helsevesenet, vil taushetsplikten være en nødvendig begrensning, mens sikkerhetshensyn vil legge begrensninger for hva ansatte i politi og etterretning kan ytre. Konkurransehensyn kan også utgjøre et legitimt grunnlag for å begrense ytringsfriheten, forklarer kommisjonen i rapporten.

I tillegg følger det av ulovfestet rett at en ansatt skal opptre lojalt i et arbeidsforhold, noe som betyr at illojale ytringer kan begrenses. Alle inngrep i ansattes ytringsfrihet må imidlertid vurderes etter kriteriene for inngrep som følger av Grunnloven § 100 og EMK, artikkel 10.

Styringsretten

Begrensninger i ansattes ytringsfrihet kan reguleres i arbeidsavtaler eller retningslinjer for bedriften. Eller de kan følge av advarsler eller oppsigelser som følge av ytringer. Spørsmålet om begrensingene er lovlige, krever imidlertid nærmere begrunnelser og helt konkrete vurderinger av ytringsfriheten opp mot andre grunnleggende rettigheter – som retten til privatliv, for eksempel.

Beslutninger om hvem som kan uttale seg på vegne av bedriften, ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett. Med det menes at arbeidsgiveren kan formulere bestemmelser om hvem som skal uttale seg offentlig på vegne av virksomheten – uten å komme i konflikt med retten til ytringsfrihet.

Det gir imidlertid arbeidsgiveren ikke rett til å regulere hva de ansatte selv kan uttale om saker som angår foretaket de jobber i. Men det gir altså rett til å regulere hvem som uttaler seg på bedriftens vegne, poengterer ytringsfrihetskommisjonen.

Taushetsplikten

En annen type begrensning er den såkalte taushetsplikten. Reglene legger i praksis nokså sterke begrensninger på hva særlig offentlig ansatte kan uttale seg om. Det er særlig unntaket om «noens personlige forhold» som fører til vidtrekkende begrensninger, understreker kommisjonen.

I en del ansettelsesforhold vil man som arbeidstaker også få tilgang til sensitiv informasjon. For eksempel vil en ansatt i Forsvaret få innblikk i opplysninger som har betydning for Norges forsvar og sikkerhet, mens arbeidstakere i helsevesenet og barnevernet vil få tilgang til mye personlige og private opplysninger om enkeltpersoner. Disse arbeidsforholdene forutsetter gode sikkerhetsmekanismer for at opplysningene beskyttes.

«I denne sammenheng er taushetsplikten viktig», understrekes det i utredningen.

Kan straffes for brudd

Alle som jobber i eller for et forvaltningsorgan, har taushetsplikt for det de får kjennskap til gjennom sitt arbeid, om personlige forhold og forretningshemmeligheter. Enkelte yrkesgrupper, som prester, advokater, forsvarere i straffesaker og meklingsmenn i ekteskapssaker, har dessuten en yrkesrelatert taushetsplikt etter straffeloven. I tillegg finnes det et hundretalls enkeltbestemmelser om taushetsplikt ulike steder i lovverket. Antall enkeltbestemmelser har mer enn doblet seg siden slutten av 90-tallet, heter det i utredningen.

Brudd på taushetsplikten er straffbart. Det finnes derfor grunner til å la være å uttale seg hvis man er usikker på om det er snakk om taushetsplikt, mener utvalget.

Kommisjonen peker på at det, i noen situasjoner, er nødvendig å fravike taushetsplikten av hensyn til andre beskyttelsesverdige interesser. Ett eksempel på dette er en lovfestet rett etter forvaltningsloven til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre «når det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse».

Uoversiktlige regler

Kommisjonen understreker i sin utredning at det bør sees nærmere på hvordan bestemmelsene om taushetsplikt for offentlig ansatte praktiseres. Flere undersøkelser tyder nemlig på at ansatte i forvaltningen sliter med med å ha oversikt, forstå og praktisere taushetsbestemmelsene i forvaltningsloven og i helselovgivningen.

«Alt tyder på at lovens adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten ikke alltid blir brukt. Dette problemet må adresseres og tas på alvor», advarer utvalget.

Lovbestemmelser ulike steder i lovverket, som i tillegg er vanskelig å tolke, fører til en usikkerhet som påvirker ytringsfriheten negativt. «Når regelverket for unntak er uoversiktlig, er det lett å falle tilbake på hovedregelen om taushetsplikt. Da er man sikker på at man ikke gjør noe galt», skriver kommisjonen og legger til:

«Å si fra om kritikkverdige forhold er også mye vanskeligere hvis man ikke vet om eller når man ustraffet kan gi ut taushetsbelagt informasjon.»

Ytringsfrihet eller lojalitet?

Også den nevnte lojalitetsplikten vil sette grenser for ytringsfriheten. Den er ikke regulert gjennom lov (såkalt ulovfestet) og innebærer at arbeidstakeren har en plikt til å opptre lojalt overfor arbeidsgiveren sin, i tråd med ansettelsesavtalen. Reguleringen av lojalitetsplikten inngår i arbeidsgivers styringsrett.

Poenget er at den ansatte skal unngå ytringer som kan skade arbeidsgiverens saklige og legitime interesser.

Når det er sagt, så er det faktisk en del av ytringsfriheten at en arbeidstaker kan uttale seg om faktiske forhold ved jobben sin – offentlig. Kommisjonen er svært tydelig på det. Dette gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige.

Dersom ytringen har en slik form at den framstår som et saklig innlegg i en pågående debatt, skal det mye til før den kan regnes som illojal, fastslår utvalget. «Motsatt vil gjelde dersom ytringene primært er preget av personlige følelser og ren synsing, eller framstår som usaklige, respektløse og harselerende, uten å bidra til en opplyst debatt», står det i rapporten.

Sivilombudet og Arbeidsretten har påpekt at man i en vurdering av forholdet mellom lojalitetsplikt og ytringsfrihet må ta hensyn til at ytringsfriheten er en grunnlovsfestet rettighet, mens lojalitetsplikten er ulovfestet. «Dette betyr ikke at ytringsfrihet alltid skal veie tyngst, men at det skal tungtveiende hensyn til før lojalitetsplikten skal kunne gripe inn i ytringsfriheten», presiserer kommisjonen.

En form for selvsensur?

Dette er altså de lovfestede og ulovfestede begrensningene av ytringsfriheten. Men finnes det andre forhold som begrenser det såkalte ytringsrommet? Ja, mener kommisjonen. Flere. For det første, så er det ytringskulturen på arbeidsplassen. Inviteres det til å komme med sine synspunkter, er det stor takhøyde i bedriften, eller ikke? Dette er ting som definitivt vil påvirke den praktiske ytringsfriheten på jobben.

Som et eksempel på det nevnes spørreundersøkelsen av fagbladet «Sykepleien» fra 2020. I den svarte tre av ti sykepleiere at de har latt være å snakke om kritikkverdige forhold på sin egen arbeidsplass – av frykt for negative reaksjoner fra sin arbeidsgiver. Dette er langt fra et enkelttilfelle, poengterer kommisjonen.

Andre forhold som begrenser «rommet» til å delta i den offentlige debatten er omdømmetenkningen, profesjonalisering av kommunikasjon og det som kommisjonen kaller for «misforstått lojalitet». Mens omdømmetenkning tidligere var forbeholdt det private næringslivet, har også det offentlige sett på seg selv som en «markedsaktør» som er opptatt av å vedlikeholde sin merkevare.

Misforstått lojalitetsplikt?

I en Fafo-undersøkelse i fjor svarte 43 prosent av arbeidstakere i offentlig sektor seg helt eller ganske enig i at «toppledelsen begrenser mine muligheter til å ytre meg eksternt – av hensyn til virksomhetens omdømme. I privat sektor svarte 28 prosent det samme.

Kommisjonen mener videre at både ledere og ansatte kan ha misforstått omfanget av lojalitetsplikten, og at dette fører til et trangere ytringsrom. Det fordi begrepene «lojal» og «lojalitetsplikt» brukes mye bredere i hverdagsspråket enn i juridiske definisjoner.

«Dette kan føre til at arbeidsgivere signaliserer krav om taushet som det ikke er hjemmel for og at arbeidstakere på eget initiativ begrenser sin deltakelse i den offentlige debatten mer enn de behøver.»

Foreslår partssamarbeid

Det er særlig ytringskulturen utrederne er opptatt av. Det fordi de oppfatter den som nøkkelen til et større ytringsrom. Skal ytringsfriheten fungere bedre i arbeidslivet, må det arbeides systematisk med ytringskulturen, mener kommisjonen. Dette har arbeidstakere og særlig arbeidsgivere ansvar for, slås det fast.

Kommisjonen mener at ytringsfriheten må oppfattes som et gode og en styrke for den enkelte arbeidsplass – av både ledere og ansatte. Å ta ytringsfriheten i bruk, bør heller anerkjennes av kolleger, ledelse og arbeidsgivere.

• For å få gjort noe med denne kulturen, trengs det et sett med ulike framgangsmåter, mener Ytringsfrihetskommisjonen:
• et partssamarbeid for ytringsfrihet. jevnlig måling av ytringsklimaet i arbeidslivet. «Det er en sårbarhet ved (de eksisterende) undersøkelsene at de er avhengige av finansiering fra år til år», hinter kommisjonen.
• medarbeiderundersøkelser i enkeltbedrifter hvor den opplevde ytringsfriheten og ytringskulturen er fast tema. jevnlige kampanjer.
• la arbeidsliv, inkludert ytringsfriheten der, bli del av utdanningsløpet.

Når det gjelder oppfordringen til LO og NHO om å jobbe sammen om ytringsfrihet i arbeidslivet, så mener kommisjonen at dette kan gjøres ved at de hovedorganisasjonene lager et felles arbeidsprogram, gjennomfører felles kampanjer eller blir sammen om andre tiltak.

Ytringsfrihetens rammer bør dessuten tas inn i den lovpålagte opplæringen innen helse, miljø og sikkerhet (HMS). Og fagbevegelsen oppfordres til å ha enda større fokus på temaet under deres tillitsvalgtopplæring.