Mot spleiselag for industrikraft - Regjeringen jakter på kompromiss i hjemfallssaken

I januar sender regjeringen forslaget til ny konsesjonslov for energisektoren, der den såkalte hjemfallssaken inngår, ut på høring. Håpet er å få vedtatt en ny lov innen sommerferien 2008. Tidligere i vår konkluderte EFTA-domstolen med at forskjellsbehandlingen mellom privateide og kommunale kraftverk i den norske hjemfallsordningen var i strid med EØS-traktaten. 13. august lanserte regjeringen sitt omstridte «motforslag», der de går inn for at det offentlige skal eie alle vannkraftverk i Norge. Dermed er «arvesølvet sikret», sa en fornøyd Sp-leder Åslaug Haga.

Siden har Haga blitt olje- og energiminister, og fått en vanskelig nøtt å knekke: Skarpskodde jurister mener regjeringens løsning innebærer ekspropriasjon, og industrien varsler erstatningskrav i milliardklassen dersom Stortinget vedtar å gjennomføre vederlagsfri overdragelse (se tekstboks).

Mandag Morgens beregninger viser at et slikt erstatningskrav kan komme på hele 12 milliarder kroner (se tekstboks)

«Å kreve erstatning er siste utvei. Det er videreført eierskap til kraftverkene som gir industriutvikling i Norge,» sier administrerende direktør John Thuestad i Elkem til Mandag Morgen. Elkem har fått utarbeidet to juridiske betenkninger om saken, og har i brev til olje- og energiministeren varslet rettslige skritt dersom ikke hjemfallsforslaget endres. Regjeringens forslag om å forby salg av kraftverkene til utlendinger, har ikke Thuestad problemer med. «Konsolideringsmodellen, som innebærer at bare staten kan kjøpe kraftverket hvis det legges ut for salg, kan gjennomføres fullt ut, samtidig som industrien beholder grunnlaget for å satse nytt og langsiktig. Vi mener regjeringen har lite å tape og mye å vinne på å ta hensyn til industriens rettigheter og ønsker om fortsatt utvikling av industrien i Norge, samtidig som den sikrer offentlig eierskap,» sier Thuestad.

Etter det Mandag Morgen kjenner til jobbes det nå på spreng i regjeringsapparatet for å komme frem til en løsning som både industrien i Norge og EU kan leve med. Saken sees i sammenheng med løftene om å få på plass et nytt industrikraftregime i løpet av neste vår, selv om de to sakene formelt sett ikke hører sammen. De offentlig regulerte industriavtalene som den kraftkrevende industrien nyter godt av i dag, går alle ut i løpet av de neste 5–10 årene (se figur 1). Regjeringens valgløfter om å få på plass en ny ordning i løpet av neste år, støter imidlertid på kraftige, juridiske hindre i EØS-avtalen.

Politikerne i olje- og energidepartement holder kortene tett for brystet, men avviser heller ikke mulighetene for et kompromissforslag i hjemfallssaken. «Regjeringen arbeider nå med saken, ut over det kan jeg dessverre ikke kommentere dette spørsmålet nå, sier statssekretær Guri Størvold i Olje- og energidepartementet.

* Energi-juss kan skape langvarig mørke: Et rettsoppgjør mellom staten og industribedriftene ønskes ikke av noen av partene. Dersom regjeringen banker igjennom forslaget fra august, er utsikten til et rettsmaraton helt frem til Høyesterett store. Dette dreier seg om svært avansert juss, store penger og sterke følelser.

* Konsekvenser for norsk industri: Elkem varsler reduksjon i fremtidige investeringer i Norge, dersom hjemfallsforslaget vedtas i sin nåværende form. For industrien er forutsigbare kraftpriser avgjørende, men få europeiske land frister eventuelle norske, industrielle kraftflyktninger.

* Jakter løsninger alle aksepterer: I regjeringsapparatet jobbes det på spreng med å få på plass en løsning omkring hjemfallssaken som både kan aksepteres i EU og av industrien. Svaret kan finnes i et spleiselag mellom staten og industrien om kraft til industriproduksjon etter svensk eller fransk modell.

Advokatmat i årtier

Dersom tvisten mellom staten og industrien spisses til og ender i rettssalen, kan det gi gode tider for norske forretningsadvokater. Saken dreier seg ikke bare om avansert forretningsjuss, men like mye om forholdet til EØS, Grunnloven, og fellesskapets arvesølv.

For norske industribedrifter som Elkem og Hydro, dreier det seg om kroner og øre, men i like sterk grad om forutsigbarhet i eget kraftforbruk. Selv om kraften de produserer ikke brukes direkte i egen industriproduksjon, så oppnår selskapene mulighet til å redusere risiko ved å kjøpe og selge i samme marked. Kostnaden til høye strømpriser kompenseres av inntekter fra egne kraftverk, og gir mulighet til forutsigbarhet i møte med svingningene i strømprisen.

Kraftverkene som berøres i hjemfallstriden er i hovedsak bygget på 1960-tallet, og vil overtas av det offentlige gjennom hjemfall i perioden mellom 2021 og 2029. Elkem anerkjenner regjeringens rett til å nasjonalisere, men mener da å ha rett til erstatning. Og Elkem får støtte fra både egne og uavhengige jurister. Advokat Siri Teigum i advokatfirmaet Thommesen, som har utredet saken på oppdrag fra Elkem, sier til Mandag Morgen at EFTA-dommen i praksis betyr at hjemfallsvilkårene i alle konsesjoner inngått etter EØS-lovens ikrafttredelse i 1994 må anses som ugyldige. «At hjemfallet er ugyldig, må bety at det er bortfalt. Å gjeninnføre med annen lovgivning, innebærer med andre ord ekspropriasjon,» sier Teigum. Hun minner om loven som regulerer EØS-avtalen i Norge, der det sies eksplisitt at dersom det er strid mellom EØS-reglene og norsk lov, så skal prinsippene i EØS-avtalen «gå foran».

Teigum får langt på vei støtte fra Knut Almestad, tidligere president i overvåkingsorganet ESA, nå rådgiver i advokatfirmaet Schjødt. Han er usikker på dommens konsekvenser for konsesjoner tildelt før 1994, men når det gjelder avtaler inngått etter 1994 mener han saken er klar: «EFTA-dommen innebærer utvilsomt at bestemmelsene i konsesjonsloven ikke kan anvendes på konsesjoner med hjemfall tildelt etter 1994», sier Almestad til Mandag Morgen.

Har disse juristene rett, betyr det i klartekst at Elkem og Hydro har krav på en klekkelig erstatning dersom regjeringen nasjonaliserer de privateide kraftverkene. Ifølge beregninger Mandag Morgen har gjort basert på Econs analyser av fremtidige kostnader og priser ved kraftproduksjon, vil dette utgjøre minst 12 milliarder kroner.

Men regjeringen kjøper ikke juristenes argumenter uten videre: «I tiden fremover vil regjeringen fortsette dialogen med ESA når det gjelder de punkter hvor det fortsatt kan være forskjellig syn på enkelte sider ved konsolideringsmodellen. Et spørsmål som særlig står i fokus er om de private konsesjonærer skal kompenseres ved hjemfall. Regjeringen kan ikke se at det er grunnlag for en slik kompensasjon. Vi har blant annet mottatt juridisk partsinnlegg vedrørende vår håndtering av hjemfall fra Elkem, noe som er naturlig i lys av Elkems egne økonomiske interesser i saken. Vi har nytte av alle synspunkter i vårt videre arbeid med saken frem til behandling i Stortinget», sier statssekretær Guri Størvold til Mandag Morgen.

Dersom hjemfallssaken blir satt på spissen, og løsningen blir vedtatt i sin nåværende form, vil det kunne få konsekvenser for Elkems fremtidige satsing i Norge.

«Vi bygger i dag en fabrikk for produksjon av silisium til solceller i Kristiansand til over 3 milliarder kroner. Vi ønsker å bygge flere slike fabrikker, og helst i Norge. Uten kraftverkene øker sannsynligheten for at vi må investere andre steder,» sier John Thuestad i Elkem. «I de nærmeste årene vil dette først og fremst påvirke de mest langsiktige investeringene våre. I det øyeblikket vi står uten kraftverk, er det klart det også vil påvirke den eksisterende virksomheten».

Hvor Elkem og annen kraftkrevende industri eventuelt skal etablere seg som «kraftflyktninger», er imidlertid ikke åpenbart, og Thuestad vil ikke «spekulere» i eventuell lokalisering. I resten av Europa er strømprisene enda dyrere enn i Norge (se figur 2). Men på Island er det billig kraft, og der er Elkem allerede etablert. Samtidig bygger Hydro verdens største aluminiumsfabrikk i Qatar.

Kompromiss-jakt

Norske industribedrifter arbeider nå intensivt for å få igjennom endringer som vil minimere skaden for de berørte selskapene, før Olje- og energidepartementet legger frem sitt høringsforslag i januar.

Elkem-sjef Thuestad er i utgangspunktet lite villig til å kompromisse om Elkems rett til fortsatt eierskap av egne kraftverk. «Det er bare fortsatt eierskap til kraftverkene som gir grunnlag for ny og fremtidsrettet industrivirksomhet i Norge,» sier John Thuestad til Mandag Morgen, og utdyper: «Det verste var at de foreslo å ta fra oss kraftverkene, og dermed grunnlaget for vår industrisatsing. I tillegg foreslo de å fjerne adgangen til å selge til offentlige kraftselskaper uten hjemfall, noe som i alle fall kunne gitt oss full verdi for kraftverkene. Da var vi trengt opp i et hjørne,» sier Thuestad, som understreker at det kun er hjemfallsdelen av regjeringens forslag som er uakseptabelt. Eventuelle restriksjoner om ikke å kunne selge kraftverkene videre til andre enn staten, eller at hjemfall automatisk trer i kraft dersom bedriften blir kjøpt opp av utenlandske aktører, har han ikke problemer med å akseptere. Dermed har regjeringen en liten åpning for å lage særordninger for Hydro og Elkem, som i realiteten er de selskapene hjemfallssaken kan få konsekvenser for.

Men Thuestad får svar på tiltale av statssekretær Størvold: «Denne regjeringen er opptatt av at våre energiressurser skal være i hele folkets eie. Vi vil derfor ha et sterkt offentlig eierskap til våre vannkraftressurser, sier stassekretæren. De private kraftverkene med hjemfallsvilkår representerer ca 7,5 TWh eller om lag 6,5 % av total vannkraftproduksjon. Formålet med hjemfallsordningen har hele tiden vært at det offentlige på lang sikt skal oppnå fullt eierskap til vannkraftverkene. I den sammenheng utgjør 7,5 TWh en betydelig produksjon,» sier hun.

Billig industrikraft uten EU

Industrien utnytter nå EU-regelverket for å stoppe regjeringens hjemfallsløsning. Men også når det gjelder spørsmålet om å tilby gunstige strømpriser for kraftkrevende industri, har næringen vært pådrivende, til tross for at det er krav som heller ikke er forenlig med medlemskapet i EØS.

Fagsjef Sindre Finnes i Norsk Industri avviser imidlertid at industrien er inkonsekvent i hvordan de ser på EU-reglene. «Nei, det er ikke riktig. Vi ønsker at Norge skal følge EUs regler på alle områder, både når det gjelder hjemfall, industrikraft og kvotehandel», sier Sindre Finnes.

Finnes konstaterer at det i prinsippet vil være umulig for regjeringen å oppfylle løftet om et industrikraftregime slik som det står i Soria Moria- erklæringen. Han mener også at de politiske løftene om billig strøm til industrien har bidratt til at bedriftene i alt for lang tid har unnlatt å ta saken i egne hender.

Låner ideer fra andre

Arbeidet med et nytt industrikraftregime er vel så viktig som hjemfallssaken for regjeringen. Men også på dette området har EU lagt store juridiske hindringer i veien for regjeringens valgløfter. Likevel har industrien i en rekke andre europeiske land tilgang på langsiktige kraftavtaler. Dette er modeller der bedriftene enten eier kraftverk i fellesskap eller regelrett leier kraftverk på svært langsiktige leiekontrakter. I regjeringskontorene finleses nå hvordan kraftforsyningen til industrien er organisert i andre EØS-land, i arbeidet med å få på plass en norsk modell – helt uten kraftsubsidier.

I Sverige prøvde den kraftkrevende industrien å få regjeringen til å sikre «konkurransedyktige strømpriser» til industrien da EUs CO2-kvoter drev opp kraftprisene i 2006, men beskjeden fra daværende statsminister Gøran Persson var tydelig: slike ordninger er ikke mulige på en liberalisert strømmarked. Trusler om utflagging og investeringsstopp nyttet ikke, og følgen ble at et 20-talls bedrifter gikk sammen og etablerte selskapet BasEl. BasEl har som målsetting å øke tilgangen på strøm, enten gjennom ny produksjon eller økt overføringskapasitet. «Vi vil nok se en slik utvikling også i Norge, i tillegg til mer utstrakt bruk av lange bilaterale kontrakter», sier fagsjef Sindre Finnes i Norsk Industri til Mandag Morgen.

I Finland bygger man i dag et nytt kjernekraftverk med flere industriselskap som eiere. Hensikten er at kraftverket skal levere rimelig strøm til sine eiere. Og i Frankrike går staten og industribedrifter sammen i et konsortium for å eie kraftverk som skal produsere strøm til industrien til selvkost. En form for langsiktige leieavtaler, der staten i praksis kun eier kraftverket i navnet, er også en løsning som vurderes i Norge.

Regjeringen på sin side, har ikke gitt opp kampen om å få på plass et nytt industrikraftregime, slik de har lovet. «Regjeringen er svært opptatt av vilkårene for den kraftforedlende industrien. Regjeringen har arbeidet i to år med grundig å utrede mulighetene for et tradisjonelt industrikraftmarked, slik vi har sagt i Soria Moria-erklæringen. På møtet olje- og energiministeren hadde i Brussel tidligere denne måneden, slo ESA-presidenten fast at ESA ikke ser det som mulig å akseptere myndighetsbestemte kraftkontrakter med priser som ligger under markedsprisen. Vi jobber derfor videre med å legge til rette for denne industrien innenfor de rammene EØS-avtalen setter. Vi har stort fokus på å finne løsninger for kraftforedlende industri som Hydro og Elkem,» sier Guri Størvold.

Tekstboks

12 milliarder i erstatning?

Tallet er basert på Econs kalkyle for verdien av Norges vannkraft hentet fra rapporten «Økonomiske vurderinger om vannkraften 2005». Ved nåverdiberegninger kom Econ fram til at verdien før den provisoriske ordningen innført 13. august var 2,42 kr pr kwh. Dette er basert på en lavere strømpris enn hva man ser for seg i dag, men er likevel et godt anslag ettersom det er forskjellig hjemfallstidspunkt for kraftverkene.

Kraftverkene som utgjør stridens kjerne produserer 7,5 mrd kwh pr år slik at dette blir 18 mrd kroner. Sensitivitetsanalyse antyder at dette lett kan overgå 20 mrd med dagens priser. Etter innføringen av den provisoriske ordningen anslår Econ verdien av kraftverkene til 5,5 mrd ettersom de fortsatt kan drive frem mot til hjemfall, men ikke selge. Det reelle tapet dersom den nye ordningen blir gjennomført blir da 12,5 mrd kroner. Ved en eventuell rettssak er det dette beløpet Elkem/Hydro vil kunne kreve erstattet.