Mer prosjektarbeid gir mer byråkrati i kommunene

– Det er både ironisk og paradoksalt at prosjekttrenden i kommunene, fører til mer, og ikke mindre, byråkrati, sier Mats Fred, statsviter ved Lund universitetet og Malmö universitet.

Statsviteren har studert økt bruk av prosjektarbeid i rundt hundre svenske kommuner, og beskriver funnene i doktorgradsavhandlingen «Projectifiction: the Trojan horse of local government». Ett av funnene er at byråkratiseringen øker.

• LES OGSÅ: NHH-professor Jon Iden: – Vi trenger flere prosjekter i offentlig sektor

– Når kommunale tjenestemenn søker om prosjektmidler, så beskrives alle prosjektene som innovative og kreative. Et brudd med byråkratiet. Men arbeidet er ofte styrt av standardiserte prosjektmodeller der det er tydelig hvem som skal gjøre hva, når arbeidet skal gjøres og hvor mye penger som skal brukes. Det jobbes fram mot et tydelig beskrevet mål og en gitt tidsfrist. Det hele er veldig oppdelt, og alle beslutninger som tas skal dokumenteres. Sjefen må si ja eller nei. Alt dette er klassisk byråkratisk. Ideen er altså at man skal gjøre noe annet, mens det man gjør, er å legge en annen type byråkrati på toppen av det byråkratiet man har fra før. Så istedenfor innovasjon, får du en annen type byråkrati.

«Alt» blir prosjekter

Samtlige av de svenske kommunene i studien til Mats Fred hadde en ordning som kalles sosiale investeringsfond, det vil si et internt kommunalt prosjektfinansieringssystem hvor tjenestemenn som jobber med ulike former for tidlig sosial innsats i menneskers liv kan søke om midler. Eksempelvis kan man søke om penger til et tidsavgrenset sosialt ungdomsprosjekt i en bestemt bydel. Prosjektene er midler for å nå bestemte mål, men Fred finner at prosjekttrenden har flere konsekvenser enn som så.

– Selve prosjektorganiseringen påvirker kanskje organisasjonen mer enn det selve innholdet i satsingene gjør, hevder statsviteren, og viser til at prosjektlogikken smitter over på resten av organisasjonen. Kommunene begynner å tenke mer som om all deres virksomhet er prosjekter, med prosjektplaner, prosjektdokumentasjon, en tydelig start og en tydelig slutt. De snakker om leveransemål og effektmål, og bruker project management-språk for å beskrive helt vanlig virksomhet. De ansetter flere prosjektledere, istedenfor tjenestemenn. Prosjektlogikken blir ifølge Fred en måte å se og forstå kommunal virksomhet som sådan på.

Utfordrer de lange linjene

Hvilken effekt prosjekttrenden i svenske kommuner faktisk har, er ikke kjent, men Mats Fred viser til at prosjektlogikken i sin natur er tydelig og kortsiktig. Hvis man overfører denne prosjektlogikken til mer av kommunens virksomhet, er det sannsynlig at mer av kommunens arbeid vil bli kortsiktig, argumenterer han.

– Tendensen er at utviklingen går i denne retningen, sier statsviteren.

– Kritikken mot mange av de sosiale prosjektene er at de er avgrensede og rettet inn mot enkeltindivider, mens det er det store vi, samfunnsapparatet, som må forandre oss for å unngå at så mange mennesker faller mellom to stoler og får det dårlig. Tanken bak de sosiale prosjektene, er at hvert prosjekt skal bidra til en større forandring, men prosjektene fungerer ofte i beste fall på individnivå og har nesten ingen innvirkning på strukturene i samfunnet.

Mats Fred viser til at tjenestemennene som jobber med prosjektene lærer mye og er dyktige, og at enkeltmennesker i samfunnet ofte får hjelp. Problemet er ofte at det ikke er noe som binder det hele sammen. Det begrenser de langsiktige effektene. Dermed er det også vanskelig for de kommunale organisasjonene å lære av prosjektene.

– Det som ofte skjer, er at ett prosjekt avløses av nye prosjekter. Man begynner på nytt om og om igjen.

Ser ut som handlekraft

Det er ikke bare det man vil ha gjennomført av samfunnstjenelige formål som trigger prosjektiveren i offentlig sektor. Én grunn til at interessen for prosjekter er stor, er at tilgangen på penger kan øke. Store midler øremerkes til avgrensede prosjekter, og det kan være lettere å søke om prosjektmidler enn å få midler over de ordinære, langsiktige kommunale budsjettene. Det er også en politisk drivkraft inne i bildet: Å lansere prosjekter sees på som handlekraft.

Starter man et prosjekt, tar man tak i tingene, man viser interesse og er klar til å gjøre noe med et problem.

– Særlig ved lanseringen av prosjekter, fremstår politikerne og tjenestemenn som handlekraftige. Når de lanserer et prosjekt på 20 millioner for å ta tak i flyktingesituasjonen i min hjemby, Malmø, sier de samtidig: «Se, vi gjør ting! Vi håndterer dette.» Og siden det er et prosjekt, kan de være tydelige. De kan fortelle hva målet er, og når de skal nås.

– Blir politikere og tjenestemenn mer handlekraftige gjennom å bruke prosjekter?

– Både og. Det ser ut som handlekraft ved lansering, og fordi prosjekter får mer oppmerksomhet enn vanlig drift kan det faktisk også føre til mer handling. I hvert fall i en periode. Men senere, etter lanseringen, blir fort prosjektene mindre interessante politisk.

– Må diskutere finansieringsmodellene

I doktorgradsstudien sin diskuterer Mats Fred uventede konsekvenser av økt bruk av prosjektarbeid i svenske kommuner. Han peker på uventede konsekvenser som mer byråkrati, smitteeffekt til resten av organisasjonen og lite læring. Men noen god, alternativ måte å organisere arbeid på i kommunene, har han ikke kommet opp med.

– Det er en del ansatte i kommuner som blir skuffet over akkurat dét, medgir han, og legger til at studien han har gjort kan danne grunnlag for videre diskusjoner.

– Jeg tror ikke at kommunene kommer til å slutte med prosjektarbeid, men det kan være grunn til å diskutere når man skal bruke prosjektorganisering og når man ikke skal gjøre det. Det er også grunn til å diskutere hvilke konsekvenser all prosjektfinanseringen får. Vi ser gjerne på den som et nøytralt middel, men den har noen uforutsigbare konsekvenser. Det er mer ved denne måten å jobbe på enn det vi først ser.