Kommuner kan få ulike oppgaver og tjenester

Alle kommuner skal ha likeverdige tjenester.

Slik lyder, om ikke Herrens ord, så har i hvert fall alle kommunalministere og ordførere levd etter dette munnhellet i årevis.

Dagens kommunesystem er basert på det såkalte generalistkommuneprinsippet.

Med likeverdige tjenester mener man at selv om alle kommuner har de samme oppgavene, står den enkelte kommune fritt til å bestemme hvordan disse oppgavene skal løses. Tjenestene en kommune tilbyr trenger ikke være lik nabokommunens, men de skal altså løse de samme oppgavene.

Denne likeverdigheten danne grunnlaget for det såkalte generalistkommuneprinsippet. Det innebærer at alle kommuner har det samme lovpålagte ansvaret for å løse sine oppgaver, og at alle kommunene skal være i stand til å ivareta de lovpålagte oppgavene.

− Tjenestene i norske kommuner skal altså være likeverdige, men de trenger ikke være like. Det er en viktig presisering, sier statsforvalter i Nordland, Tom Cato Karlsen.

Offentlig utvalg

Problemet er at kommunene ikke er likeverdige i ett og alt. Det er strekk i laget, for å si det forsiktig. Forskjellene i tjenestetilbudet, behovene for dem og kvaliteten på dem, er i mange tilfeller enorm mellom store og små, fattige og rike, by- og distriktskommuner.

Derfor har regjeringen satt ned et offentlig utvalg som skal vurdere dagens generalistkommunesystem. I mandatet bes utvalget om å:

• gjøre en bred kartlegging og analyse av dagens generalistkommunesystem, og hvordan systemet har utviklet seg den senere tid.

• vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for et generalistkommunesystem.

• vurdere alternativer til generalistkommunesystemet, og diskutere fordeler og ulemper med alternativene sammenlignet med dagens system

• se på forholdet til og grenseflater mot fylkeskommunen

• innhente erfaringer fra andre sammenlignbare land, som er relevante for utvalgets arbeid og oppdrag.

Tre hovedutfordringer

Statsforvalter i Nordland og tidligere statssekretær og Frp-politiker, Tom Cato Karlsen, er leder for Generalistkommune-utvalget. Han sier det er flere ting som i dag utfordrer generalist-prinsippet i Kommune-Norge:

• Demografi. Du har hørt det før, men vi blir stadig flere eldre og færre i yrkesaktiv alder. Samtidig opplever mange distriktskommuner fraflytting.

− Av alle de 41 kommunene i Nordland, har det vært befolkningsnedgang siden 1980 i 33 av dem, påpeker Karlsen.

• Kompetansemangel. Svært mange kommuner sliter ‘big time’ med å rekruttere nødvendig faglig kompetanse, spesielt innen helse og omsorg, men også innen plan- og tekniske tjenester.

• Statlig styring. Stadig flere statlige krav om bemanningsnormer, tjenester, organisering, rettigheter og type kompetanser gjør det enda vanskeligere for kommunene å levere det som kreves av dem. Statlig styring hindrer kommunene i å gjøre lokale tilpasninger.

Ikke én felles løsning

Uka før påske hadde utvalget sitt siste møte om «nåsituasjonen». Det neste året skal de diskutere konkrete måter å organisere og strukturere kommunene på, slik at hver og en av dem står bedre rustet til å møte en usikker framtid.

− Det er en ekstrem strekk i laget. Vi snakker om kommuner fra Oslo til Utsira i størrelse. Derfor er det neppe mulig å komme opp med den ene løsningen som fikser alle problemer. Vi må nok se for oss et sett med løsninger.

− Betyr det at det såkalte generalistprinsippet står for fall?

− Det er bred enighet om at tanken om generalist-kommuner er et godt prinsipp. Men hvis det ikke tas grep vil dette prinsippet stå for fall. Det er realitetene.

− Samtidig som vi leter etter løsninger som kan videreføre generalistkommunen, må utvalget derfor diskutere ulike alternativ der man går vekk fra generalistprinsippet også, sier Tom Cato Karlsen.

Mindre statlig styring og mer samarbeid

Én løsning kan være at staten må slippe mer opp på sitt grep om kommunene, sier Karlsen. Stadig mer statlig styring uten mer penger, gjør det svært vanskelig for kommunene. For det koster å innføre nye rettigheter for ulike grupper for eksempel. Og uten at det følger penger med, noe det ikke alltid gjør, vil kommunene slite med å levere på kravene.

− Mange kommuner sliter med å levere allerede i dag. Å redusere den statlige styringsiveren kan være nødvendig dersom vi skal kunne redde generalistkommuneprinsippet, sier Tom Cato Karlsen.

Mer interkommunalt samarbeid er en annen mulighet. Karlsen påpeker at slike samarbeid ofte får en form der «den lille kommunen kjøper tjenester av den store». En slik type «kjøp og salg av tjenester» kan vær problematisk, ifølge utvalgslederen. Er det forenlig med «demokratisk styring»? Hvor mye kan egentlig en kommune selv bestemme, dersom den er avhengig av å betale for tjenester andre leverer, uten selv å kunne styre tjenesteleveransene?

− Er du fortsatt en «ekte kommune» hvis noen andre gjør all jobben? spør Karlsen retorisk.

− Jeg tror ikke alle slike interkommunale samarbeid er forenlig med ambisjonen om «lokalt demokrati», sier han.

Enkelte typer samarbeid er imidlertid nødvendig, mener Karlsen. Det er for eksempel vanlig å samarbeide om barnevern. Det er ofte klokt, da dette krever spesialkompetanse det kan være vanskelig å finne over alt.

− Interkommunalt samarbeid om plan- og tekniske tjenester derimot, er det lite av. Men det er jo stor kompetansemangel også her.

− Interkommunalt samarbeid kan løse en del utfordringer for mange kommuner. På den annen side, så utfordrer det jo det det demokratiske elementet i det å styre en kommune. Spørsmålet er om det er mulig å skape flere «likeverdig samarbeid» mellom kommuner, sier Tom Cato Karlsen.

Sammenslåing og differensiering av oppgaver

Utvalgslederen understreker at utvalget hans ikke har landet en eneste konklusjon ennå. Men han er klar på at utvalget må våge å diskutere ting som kan være kontroversielle.

− Vi kommer ikke unna enda en diskusjon om kommunesammenslåinger. Det kan være behov for at flere kommuner blir større. Men altså, i Finnmark utgjør mange kommuner allerede svære geografiske områder. Og det blir nødvendigvis ikke så veldig mange flere innbyggere om vi slår noen av dem sammen. Det blir sannsynligvis ikke særlig flere psykologer eller sykepleiere av det heller. Eller se på de mange små øykommunene våre. De kommer jo ikke nærmere land av å bli slått sammen med «naboøya». Men en sammenslåing gjør det kanskje enklere å styre de ansatte bedre.

− Slike ting må også utvalget gå inn i, sier Karlsen.

Oppgavedifferensiering er en mulig vei å gå. Det innebærer at enkelte kommuner «slipper» å levere noen typer tjenester. Enten fordi de er for små, mangler kompetanse eller av andre grunner. Istedenfor overlates da enkelte tjenester og oppgaver til den større nabokommunen, til fylket eller til staten.

− Men da fjerner du deg i hvert fall fra generalistprinsippet?

− Ja, det vil i så fall være et brudd på generalistkommune-prinsippet, sier Karlsen. Og han ser minst én utfordring ved en slik løsning:

− Da risikerer vi fort å få «A-, B- og C-kommuner». Det er ikke en populær utvikling i alle kretser, framhever han.

− Men dersom vi skal ha bosetting i hele landet, er dette også noe vi må diskutere grundig, mener Tom Cato Karlsen.

Oppgavedifferensiering er jo også en utfordring for de store kommunene. De vil jo gjerne ha flere oppgaver, som i dag ligger til fylket eller staten. Det er mange problemstillinger knyttet til dette, påpeker utvalgsleder Tom Cato Karlsen.

Generalistkommune-utvalget skal levere sin innstilling 31. mars, 2023.