Bemanningsnormer dreper det lokale selvstyret

En rekke nye bemanningsnormer og kompetansekrav for arbeidstakere i kommunal sektor, svekker kommunenes handlingsrom og det lokale selvstyret, mener norske rådmenn.

Det kommer fram en fersk forskningsrapport om konsekvensene for nye bemanningsnormer og kompetansekrav i kommunene, som NIBR (By og regionforskningsisntituttet) ved Oslo Met har utført for KS.

NIBR-rapporten stiller spørsmålet:

Bemanningsnormer og kompetansekrav – er det «øremerking» på en ny måte?

Direktør Helge Eide i KS er ikke i tvil:

– Ja, det er en presis beskrivelse. Særlig når det gjelder bemanningsnormer, sier han, og peker på de nye bemanningsnormene for barnehager og grunnskoler:

– Her er kravene så detaljerte at de går helt ned på enhetsnivå i den enkelte kommune.

Det er i praksis mer detaljert enn ordinær øremerking, mener KS-direktøren.

Mange kommuner er i utgangspunktet er positive til et kompetanseløft i for eksempel barnehagene. Det kom også fram i høringsrunden om saken som nylig ble avsluttet. Problemet er at normen er tydelig underfinansiert, påpeker Eide. Ifølge KS mangler kommunene 1 milliard fram til 2021 for å dekke inn kostnader til ny bemanningsnorm, blant annet til skjerpede krav til pedagogandel og følgekonsekvenser for tilskudd til private barnehager.

– For å dekke inn dette, må kommunene ta fra andre tjenestesektorer. Dermed får vi en kraftig innstramming av det lokale handlingsrommet, sier Helge Eide.

Eksemplet Askøy

I en høring om Revidert nasjonalbudsjett i Stortinget denne uken, la KS fram sine bekymringer om den nye bemanningsnormen i barnehagene.

Fram til 2021 vil reformen være underfinansiert med 1 milliard, ifølge KS.

– For 2018 vil kommune-Norge mangle i underkant av 100 millioner, sier Helge Eide.

I høringen eksemplefiserte KS problemet med Askøy kommune utenfor Bergen.

Der er det 10 kommunale og 18 private barnehager, og til sammen går det om lag 2900 barn i barnehage i kommunen.

Askøy prioriterer barnehage noe høyere enn andre områder, forteller KS. For å oppfylle den nye bemanningsnormen mangler Askøy : 10 barnehagelærere i de kommunale barnehagene ca. 25 barnehagelærere i de private. I tillegg vil de mangle16 årsverk i annen bemanning (grunnbemanning).

I kroner og øre betyr det at Askøy kommune mangler i underkant av 27 millioner kroner som må dekkes fra andre tjenesteområder dersom bemanningsnormen skal oppfylles.

KS-direktøren mener de nye bemannings- og kompetansekravene står i kontrast med regjeringens forventninger om effektivisering og omstilling i offentlig sektor.

– Vi frykter at det vil komme krav om bemanningsnormer også på andre områder. Det snakkes om det både når det gjelder helsesøstertjenesten, barnevernet og andre velferdstjenester, sier KS-direktør Helge Eide.

Nye krav

Dette er de nye kravene fra de siste par årene som kommunene nå må forholde seg til:

• Kompetansekrav for leger: Fra 2017 er det krav om spesialisering i allmennmedisin for nytilsatte leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra 1. mai 2018 gjelder nye kompetansekrav til legevaktsleger.
• Kompetansekrav for undervisning: Fra 2014 er det innført nye kompetansekrav for å undervise i enkelte fag (norsk, matematikk, engelsk og samisk) i grunnopplæringen.
• Pedagognorm barnehage: Fra 1.august 2018 er pedagognormen i barnehagene skjerpet – fra maksimalt 18 barn over tre år per pedagogisk leder, til maksimalt 14 barn. For barn under tre år skal det være maksimalt sju barn per pedagogisk leder, mot dagens ni barn. Pedagognormen gjelder for hver enkelt barnehage.
• Bemanningsnorm barnehage: Regjeringen har foreslått en ny bemanningsnorm fra 1. august 2018.
• Bemanningsnorm lærertetthet: Skal etter planen innføres fra høsten 2018. Høringen er nylig avsluttet.

Ifølge NIBR-rapporten har bruken av øremerkede tilskudd til kommunene blitt mer begrenset de senste årene. Dette er noe kommune-Norge har etterlyst lenge. Men i stedet har man altså fått andre former for detaljstyring, blant annet gjennom innføring av bemanningsnormer og kompetansekrav.

Sammenliknet med utviklingen generelt, skiller helse- og omsorgssektoren seg ut, ved at en her også har økt bruken av øremerkede tilskudd, skriver NIBR, og framhever en tydelig konsekvens for kommunesektoren:

Effekten av bemanningsnormer og kompetansekrav kan bli noe av den samme som ved øremerkede tilskudd: Fokus rettes mot å oppfylle bestemte krav til kompetanse eller bemanning, uten nødvendigvis å rette oppmerksomhet mot tjenestens kvalitet eller helheten i tjenestetilbudet.

Kommunetopper skeptiske

NIBR har intervjuet rådmenn og økonomisjefer i en rekke kommuner for å høre deres holdning til de nye bemannings- og kompetansekravene:

Hovedinntrykket fra intervjuene med rådmenn/økonomisjefer, er at de øverst administrativt ansvarlige i kommunen er svært kritiske til innføringen av bemanningsnormer og kompetansekrav.

Typiske uttalelser i denne sammenheng er:

«Staten viser stor iver etter å detaljstyre kommunene. Kompetansekrav og bemanningsnorm er gode eksempler på slik detaljstyring».

«Ofte ser vi at nye tiltak ikke blir fullfinansiert. I tillegg blir finansieringen kuttet underveis. Dermed får kommunene problem med å gjennomføre tiltakene».

Gjennomgående opplevde de administrative lederne at bemanningsnormer og kompetansekrav hindret omstilling og innovasjon i kommunen. En av NIBRs intervjuobjekter sa det slik:

«Mange kommuner, inkludert vår egen, står overfor utfordringer som krever nytenkning. Når vi ser at folketallet går ned og antall arbeidsplasser synker, burde dette få kommunen til å tenke nytt. Dette skjer bare i begrenset grad. Jeg tror alle bindingene staten setter opp – bl.a. mht. normer og krav – er med på å forhindre nytenkning».