Direktoratoren

Denne uken måtte Justisminister Anders Anundsen svare i kontroll- og konstitusjonskomiteen for om politidirektoratet hadde oppfattet politikkendringen som skulle innebære en mykere linje i behandlingen av asylbarn.

Det var vanskelig. Faktisk var det umulig, mente Anundsen og trakk paralleler til boken Catch-22. Det ville være galt å gi Stortinget den aktuelle opplysningen, men det ville også være galt å la være, sa han.

– Det er godt lederskap å ha tillit til de underliggende etater, at de gjennomgår og følger opp tildelingsbrev. Det må vi bruke i en læringsprosess som i fremtiden gjør oss sterkere, sa justisministeren uten å skylde på direktoratet mens han unnslapp mistillitsforslaget.

At politikere ofte finner det opportunt å sende ballen videre til et direktorat, som gjerne tar støyten, selv om det er underlagt statsrådens generelle instrukser, er kanskje den viktigste grunnen til at direktoratene fortsatt florerer blant oss.

– Akkurat der og da var nok justisministeren glad for å ha et politidirektorat. Selv om han tok klart ansvar, var visst ikke ansvaret hans helt likevel. Det sier professor Frank Aarebrot ved universitetet i Bergen.

Aarebrot har lenge hatt en torn i siden til de mange direktoratene i norsk forvaltning.

– Bondevik-regjeringen la ned et direktorat i form av Forsvarets overkommando, men samtidig opprettet de et nytt politidirektorat. Gjørv-kommisjonens granskning av 22. juli ga oss svaret på hvordan det gikk. Forsvaret fremsto uten en skrape i lakken, mens politiets hierarkiske struktur bidro til ansvarspulverisering, de klarte ikke reagere raskt nok, sier han.

– Et annet ferskt eksempel er Miljødirektoratet som ikke ville gi utslippstillatelse for gruveprosjektet i Engebøfjellet. Her var det til slutt departementet som ga tillatelsen. Så hvorfor trenger vi da et direktorat? spør Aarebrot.

Han har mer på lager. Dersom oppgaver flyttes ut fra departementet til et direktorat, kan det føre til mindre politisk styring og kontroll.

– Vår unge utdanningsminister har mandat fra velgerne til å endre utdanningspolitikken. Men fordi det er Utdanningsdirektoratet som bestemmer pensum, er det ikke så mye han kan gjøre annet enn å sende generelle instrukser. Hva skoleplanene skal inneholde ble tidligere vedtatt i departementet, men ble overført til direktoratet. Det er helt håpløst, sier Aarbrot.

– Akkurat der og da var nok justisministeren glad for å ha et politidirektorat. Selv om han tok klart ansvar, var visst ikke ansvaret hans helt likevel. sier professor ved UiB Frank Aarebrot.
Han snakker om Justisminister Anders Anundsen (Frp), som mange mener lot Politidirektoratet ta skylda for rotet rundt lengeværende asylbarn. (Foto: NTB-scanpix, KMD)

Det er mange direktorater i Norge. Kanskje så mange at ingen faktisk vet det eksakte antallet. Direktoratet for forvaltning og ikt, Difi, vet ikke. Da de lagde en rapport om det i 2013 skrev de «det er circa 60 direktorater i Norge». Norsk samfunnsvitenskapelig database NSD tror de vet det, 61, men det kommer an på hvordan man definerer et direktorat. Mens NSD teller med for eksempel forbrukerombudet, gjør ikke Difi det. Og hva er egentlig Lånekassen? (Difi mener det er et direktorat).

Siden 1947 har direktoratene gått gjennom tre faser. I etterkrigsårene este de ut. Mellom 1947 og 1990 ble 44 direktorater til 83. Deretter ble det færre igjen. I 2003 var vi nede i 62 igjen. De siste ti årene har vi egentlig holdt oss rundt der.

En opptelling av regjeringens planer viser at det gryende tegn til at vi går inn i en ny vekstfase for direktoratene.

Siden i fjor er det opprettet et landbruksdirektorat og lagt frem planer om et valgdirektorat og et eget direktorat for e-helse. Som del av jernebanereformen skal det opprettes et eget jernbanedirektorat.

Dessuten har direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) nylig åpnet for å splitte seg selv i to nye direktorater.

Og i en rapport utført av Difi for Barne- og likestillingsdepartementet skisseres en løsning hvor Forbrukerrådet splittes opp og innlemmes i et eventuelt nytt forbrukerdirektorat under Forbrukerombudets ledelse.

I tillegg kan regjeringens nye veiselskap antagelig også tas med hvis det faller inn under NSDs definisjon på et direktorat.

Dette skjer parallelt med en annen forvaltningstrend. Regjeringen styrker direktoratene ved å overføre oppgaver fra de underliggende etatene. I forrige uke reduserte helseminister Bent Høie antallet helseetater fra 15 til 11. Den nye organiseringen skal rendyrke Helsedirektoratets rolle som fag- og myndighetsorgan, ifølge Høie.

I sum er regjeringen i ferd med å skape enda flere og mektigere byråkrater. Senterpartileder Trygve Slagsvold Vedum liker ikke utviklingen. Han frykter en ny embetsmannsstat.

– Det vil distansere folk fra politikken. Endringer av lokalmiljøet som folk er opptatt av, blir vanskeligere tilgjengelig og pakket inn i et juridisk-akademisk språk som bidrar til å fremmedgjøre enda mer, sier han.

Vedum tror det vil føre til at byråkratiet fortsetter å ese ut.

– Det finnes ikke mange direktoratet og etater som ikke har vokst etter at de ble etablert. Det ligger i deres natur, sier han.

Ser man på årsverk i direktoratene, er historien de siste ti år en eneste opptur. Veksten har vært eksplosjonsartet. Mens departementene la på seg 871 ansatte mellom 1993 og 2014, økte direktoratene arbeidsstokken med 5180, eller om lag 60 prosent.

Med økte politiske ambisjoner følger det ofte økt oppgavemengde. I en Difi-rapport om direktoratene fra 2013 går det frem at en rekke aktører tror det er lettere å få bevilget midler til opprettelse og styrking av direktorater enn til å styrke departementenes driftsbudsjetter.

De to partiene i regjeringen har ved flere anledninger tatt til orde for å bremse veksten i tallet på statlige byråkrater.

Nå er det Kommunal- og regionaldepartementet som er tillagt et overordnet ansvar for statlig forvaltning etter at Fornyings- og administrasjonsdepartementet ble lagt ned.

Statssekretær Paul Chaffey (H) advarte i Klassekampen i 2013 mot å opprette nye enheter.

- Det finnes sikkert eksempler på at det er en politisk løsning å opprette nye enheter. Det kan i noen tilfeller være bra, men det kan også føre til pulverisering av makten, sa han da.

Nå er han ikke enig i at det ligger an til vekst i direktoratene.

– Utgangspunktet for organiseringen av forvaltningen må være at den er tilpasset den tjenesteproduksjonen og rolledelingen som gjør at statsforvaltningen fungerer effektivt og godt, sier han.

Chaffey peker på at det nye valgdirektoratet ble til etter internasjonal kritikk rettet mot for tett kobling mellom valginsituttet og politisk styring og derfor skilt ut fra departementet.

– Innen helse er vi godt fornøyd med at vi reduserer underliggende etater fra 15 til 11, sier han.

– Og når det gjelder rapportene fra og om Difi, så har vi absolutt ikke besluttet å opprette disse direktoratene nå, sier Chaffey.