Gir ikke flere omsorgsplasser

Tilskuddsordningen har ført til fornying og økt kvalitet på plassene, men ikke til en netto tilvekst av omsorgsplasser i kommunene, viser en ny evaluering.

Evalueringen er gjennomført av Menon Economics i samarbeid med forskere fra Velferdsforskningsinstituttet Nova og Helseøkonomisk Analyse, på oppdrag fra Husbanken.

Tilskuddsordningen har eksistert siden 2008, men det er første gang det gjøres en helhetlig gjennomgang av hvordan den fungerer.

Investeringstilskuddet ble etablert med mål om å stimulere kommunene til å øke og fornye tilbudet av plasser både i sykehjem og i heldøgns omsorgsboliger.

• Les også: Eldre får det bedre med mindre medisin

Liten økningen i kapasitet

Regjeringen så at det kom til å bli flere med behov for kommunale omsorgstjenester fremover, og da særlig blant yngre. For å møte denne økningen, satte de som mål å etablere 12 000 nye omsorgsplasser mellom 2008 og 2015.

I perioden som ordningen med investeringstilskudd har eksistert, er det gitt tilskudd til 17 552 nye omsorgsplasser.

Av disse er 55 prosent sykehjemsplasser.

Totalt utgjør det 9723 sykehjemsplasser og 7835 heldøgns omsorgsboliger.

Ser man derimot på kapasiteten, har den ikke økt på langt nær så mye. I perioden har antallet sykehjemsplasser kun økt med 435. For heldøgns omsorgsboliger ser det ikke ut å være noen forskjell i antall plasser før og etter utbetaling av tilskudd.

Menon skriver at dette kan skyldes at sykehjem og omsorgsboliger trekker i hver sin retning.

• Les også: Store forskjeller i omsorgstjenestene

Kommunens inntekter avgjørende

Det er små kommuner med spredt bosetting og høy dekningsgrad i forkant av innføringen, som i størst grad benytter seg av ordningen med investeringstilskudd. Dette er kommuner som har lav andel rom med eget bad.

Dermed ser det ut til at tilskuddet går til dem med størst behov for forbedring av tilbudet.

Kommunene som har størst behov for å øke kapasiteten på omsorgsplassene, er på den andre siden dårligst til å utnytte ordningen. Dette er også små kommuner med spredt bosetting.

Årsaken kan være at disse kommunene har lave inntekter i utgangspunktet, og dermed ikke økonomi til å drifte flere omsorgsplasser enn de allerede gjør, skriver Menon.

Det øremerkede investeringstilskuddet kan på den måten være med på å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Menon skriver at det er uheldig, og at det også svekker målet med ordningen.

Flere endringer

Siden innføringen i 2008 har ordningen vært gjennom flere endringer og innstramminger. I 2016 gikk regjeringen inn for kun å gi støtte til prosjekter som økte det totale antallet plasser, fordi de så at tilveksten av nye plasser var lavere enn ønsket.

– Vi blir flere eldre, og framover blir det enda viktigere å bygge ut flere nye plasser, ikke bare oppgradere gamle, sa helse- og omsorgsminister Bent Høie i 2016.

Flere kommuner varslet at kravet om nettotilvekst ville svekke muligheten til å fornye og rehabilitere eksisterende bygg. I år ble ordningen som følge av dette delt i to, med et tilskudd til netto tilvekst og et til rehabilitering.

Tilskuddsordningen dekker likevel kun en andel av investeringskostnadene, men ikke driftskostnadene.

Menon mener dette kan bidra til at kommunene ikke vil gjøre investeringer som øker kapasiteten. I rapporten diskuteres det om ordningen med øremerkede midler er den beste for å få opp kapasiteten, eller om det bør gjøres endringer på sikt.

Øremerket, eller ikke

Menon skriver at enkelte av kvalitetsforbedringene de finner, trolig ville ha funnet sted uansett, dersom kommunene hadde hatt tilgang til økt finansiering.

For eksempel hvis investeringstilskuddet ble tatt inn i kommunenes rammetilskudd.

Det kan også diskuteres i hvor stor grad kommunene har hatt frihet til å utforme sine egne løsninger for eldreomsorgen, ettersom kommunene de siste tiårene har måttet forholde seg til stadig nye oppgaver og statlige planer i helse- og omsorgssektoren.

I rapporten står det at kommunene i stor grad fremstår som administrative redskap for statlige planer og målsettinger.

Det er også lite som tyder på at dette vil endre seg fremover. Eldreomsorg er et viktig tema for velgerne, og dermed spår Menon at politikere også i fremtiden vil fremme føringer og krav overfor kommunene i denne saken.

• Les også: Eldre som bor hjemme får dårligere oppfølging

Veien videre

Dersom ordningen skal videreføres, bør det gjøres noen endringer for å sikre at målet om både økt kapasitet og bedre kvalitet på omsorgsplassene blir nådd, mener Menon.

Evalueringsrapporten peker på at det også har vært uklart hvor mye vekt som skal legges på de to målene.

Fremover bør det diskuteres om ordningen skal fortsette som et øremerket driftstilskudd, eller om det skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Menon skriver det da vil være naturlig å se på hvilken rolle Husbanken skal ha i eventuelle alternative finansieringsmodeller.

Velger man å beholde dagens ordning, skriver Menon at tilskuddet bør bli behovsprøvd.

De ønsker også en mer samordnet praksis på tvers av regionskontorene i Husbanken, og at informasjonen om ordningen bør tydeliggjøres på Husbankens nettsider.