Instruksjonsivrig Storting kupper regjeringsmakten

Norge regjeres i stadig sterkere grad direkte fra Stortinget. Store summer bindes opp av vedtak fattet utenom behandlingen av statsbudsjettene, og regjeringen mister handlingsrom. Både nåværende og tidligere toppolitikere ser på utviklingen med bekymring: Den er et «uttrykk for parlamentarismens forfall,» mener Kåre Willoch. Forslag om grunnlovsendring for å sikre flertallsregjering vinner mer støtte.

Fremleggelsen av statsbudsjettet onsdag blir en ny prøve på maktbalansen mellom regjering og Storting. I siste sesjon sørget stortingsrepresentantene for å sette en ny historisk rekord i bruk av instruksjonsretten overfor regjeringen. Mandag Morgen har analysert bruken av anmodningsvedtak, den mest benyttede instruksjonsformen, fra 1998 til siste sesjon på Stortinget. Antall anmodningsvedtak økte fra 140 i sesjonen 2001-02 til 242 i 2002-03 (se figur 1). En stor andel av vedtakene medfører ekstraordinære kostnader. Før 2004-budsjettet er lagt frem har Stortinget allerede bundet opp milliarder av kroner.

«Jeg er overrasket og skuffet over at antall anmodningsvedtak gikk så mye opp i 2002-03,» sier advokat Fredrik Sejersted til Mandag Morgen. Han var med i et utvalg ledet av Ranveig Frøiland, som gjennomgikk Stortingets kontrollfunksjon. Høsten 2002 la utvalget frem en rapport der det kraftig advares mot unødig bruk av anmodningsvedtak. «Sentrale politikere fra samtlige partier sto bak dette. Samtidig ser vi at partiene i praksis ikke klarer å dy seg, og at antall vedtak øker kraftig,» sier Sejersted.

Mandag Morgens analyse viser at «Stortingsregjeringen» er blitt tøffere i tonen. Mens man før «oppfordret» eller «henstilte», stilles det nå krav om handling og penger. Det er opp til regjeringen å dekke regningen. «Selv om regjeringene forhandler med opposisjonen, har alle de siste regjeringene blitt herjet med av Stortinget,» konstaterer stortingspresident Jørgen Kosmo.

Mandag Morgens kilder peker på flere årsaker til den voldsomme økningen i bruken av anmodningsvedtak:

• Svekkelse over tid: Mange år med svake mindretallsregjeringer.

• Stortinget misbruker sin makt: Maktbruk gir uttelling – representanters og partiers gjennomslag i enkeltsaker gir mersmak.

• Mediepress for raske løsninger: Stortingsmakt gjør det mulig å innfri krav om rask handling i mediefokuserte saker.

• Regjeringen viser manglende forhandlingsvilje: Bondevik II-regjeringen har stått steilere i viktige spørsmål enn tidligere mindretallsregjeringer.

«Konsekvensen er at enkeltsaker behandles isolert. Det kan rett og slett bli dårlige vedtak ut av dette. Dessuten fører det lett til ansvarspulverisering og at kostnadene løper løpsk,» sier Fredrik Sejersted.

Presidentskapet og utvalg har oppfordret stortingsrepresentantene om å være mer ansvarlige. Effekten har uteblitt. Nå er spørsmålet om grunnlovsreform for å sikre styringsdyktige flertallsregjeringer i ferd med å komme på dagsorden.

Kostbare vedtak

«Dette er ikke bra, for å si det mildt.» Slik kommenterer stortingspresident Jørgen Kosmo Mandag Morgens tall. Av til sammen 636 vedtak som ble fattet i stortingssesjonen 2002-03, var 38 prosent anmodningsvedtak. Tidligere var bruken av instrukser forbeholdt særlig store og tunge saker. Nå gis det instrukser av mange slag og i alle slags saker. «I en del saker har Stortinget større ambisjoner enn regjeringen, og da bruker flertallet sin makt,» sier Kosmo.

Mandag Morgens analyse viser at det bare i stortingssesjonen 2002-03 ble fattet 106 anmodningsvedtak som har økonomiske konsekvenser (se figur 2). 37 av disse innebar pålegg om ekstraordinære utgifter. Barnehageforliket og bruk av tippemidler til forskning er sentrale eksempler på dyre anmodningsvedtak de siste årene. Stortinget sikret sist høst også en økning av grunnbeløpet i folketrygden, et vedtak som fikk en prislapp på 500 millioner kroner i første budsjett. Beløpet vil øke de kommende årene, etter hvert som antallet eldre øker.

Før statsbudsjettet for 2004 legges frem onsdag, har Stortinget allerede disponert mange milliarder kroner. Blant disse er 10 milliarder kroner til Statkraft, kostnader ved introduksjonsloven for nye innvandrere og en handlingsplan mot lakseparasitt. En nøyaktig oversikt over ekstrakostnadene anmodningsvedtakene fører med seg har vært vanskelig å oppstille, blant annet fordi behandlingen av flere av vedtakene ikke er ferdig og statsbudsjettet ikke er fremlagt.

Resultatet av Stortingets instruksjonsiver kan bli en uthuling av prinsippet om skille mellom lovgivende og utøvende makt. Mandag Morgens samtaler med en rekke kilder – nåværende og tidligere toppolitikere og forskere – kan oppsummeres med at et mer regjerende Storting påvirker det politiske Norge på flere måter:

• Uklare ansvarsforhold: Regjering og forvaltning er underlagt retningslinjer om at makt må utøves under ansvar og med etterfølgende kontroll av domstoler, ombudsmenn, Riksrevisjonen og Stortinget. Stortinget er ikke underlagt annet enn velgernes dom.

• Fragmenterer og forskjellsbehandler: I motsetning til regjeringen har ikke Stortinget et eget apparat som kan legge et tilstrekkelig grunnlag for vedtak. Saker kan behandles løsrevet og ulikt, og det kan være fare for vilkårlighet og forskjellsbehandling.

• Styringsevne og omdømme: Regjeringens styringsevne og mulighet til å gjennomføre de sakene den har forpliktet seg på, reduseres. Dette kan skape politikerforakt, ved at regjeringen ikke får fulgt opp egne saker, og ved at Stortinget vedtar ting som ikke kan følges opp i praksis.

Stortingspresidentens bekymring gjelder særlig kvalitetssikring av sakene som behandles. «Ofte kan det være kompliserte spørsmål. Mange forslag, som for eksempel barnehageforliket, burde vært bedre utredet før man gjorde vedtak», sier Kosmo. Mediepress oppleves som en viktig årsak til stortingsrepresentantenes forslagsiver. «Jeg merker en endring her nå, der mediefokus gjør at viljen til populistiske vedtak øker», sier han. Kosmo er lite glad for detaljstyringen fra stortingsrepresentantene: «Stortinget har verken apparat eller kompetanse til å ta seg av den daglige driften av forvaltningen».

Offensiv opposisjon, steil regjering

En jevn økning i antall anmodningsvedtak det siste tiåret er blitt avløst av et tydelig hopp etter at Bondevik II-regjeringen tok over. «Økningen av anmodningsvedtak, og at de i større grad har økonomiske konsekvenser, kan skyldes at Stortinget har endret holdning, men også at den sittende regjeringen har knepet inn på bruk av statlige midler. De to regjeringene før Bondevik II-regjeringen forhandlet mer med opposisjonen, mens den sittende regjeringen har en steilere holdning i økonomisk politikk,» sier professor i statsvitenskap Trond Nordby. Han legger til: «Det vitner om et offensivt Storting, som har en mer åpen konfrontasjonslinje enn det man har sett tidligere.»

Fredrik Sejersted mener opposisjonen har skylden for økningen av anmodningsvedtak. «Det er jo gjerne opposisjonen som står bak slike instrukser, og det er for tiden særlig Frp og Ap,» sier han.

Tidligere statsminister Thorbjørn Jagland (Ap), som i dag leder utenrikskomiteen, har ved flere anledninger tatt opp problemet med et Storting som instruerer regjeringen. «Her er ingen bedre eller verre enn andre. Dette er alle partiene med på. Å ramme regjeringen blir en egen drivkraft. Denne utviklingen er svært beklagelig,» sier han. Jaglands regjering ble også utsatt for dyre enkeltvedtak fra Stortinget, som vedtak om store skattelettelser til rederiene. «Disse vedtakene gir store begrensninger i handlefriheten. Egentlig tror jeg heller ikke Stortinget ønsker denne utviklingen. Med slike enkeltvedtak risikerer man å prioritere feil, fordi man ikke ser helheten i ting». Jagland mener økt disiplin internt i partigruppene er nødvendig for å redusere bruken av anmodningsvedtak.

«Den voldsomme økningen av anmodningsvedtak er betenkelig. Stortinget går inn på det som skal være regjeringens domene. Konsekvensen er at regjeringen mister handlingsrom,» sier Gudmund Restad, som representerte Senterpartiet på Stortinget fra midten av 1980-tallet.

Den tidligere finansministeren mener opposisjonen bruker ordningen med anmodningsvedtak som taktisk virkemiddel for å svekke den sittende regjering. «Vi merket det i Bondevik I-regjeringen. Ingen ga oss livets rett, men vi viste at vi var styringsdyktige. Det gjorde oss farlige, og opposisjonen brukte anmodningsvedtak for å svekke oss», sier han til Mandag Morgen. Bondeviks samarbeidsregjering ble felt av et anmodningsvedtak om gasskraftverk. «Hadde dette vært så viktig som de sa, ville jo vedtaket vært fulgt opp. Isteden ble dette brukt for å felle oss», sier Restad.

Fra ønske til instruks

Anmodningsvedtakene var inntil stortingssesjonen 2000-01 preget av Stortingets kontrollfunksjon. Mange vedtak handlet om at Stortinget ba regjeringen om å «...utrede og fremme forslag om (...)», eller «... undersøke og redegjøre for (...)». Fra og med stortingssesjonen 2001-2002 til i dag har anmodningsvedtakene hatt mer karakter av direkte instruks der regjeringen gis liten frihet til å fortolke, undersøke og utrede. Derimot kreves det konkret handling, ofte gjennom tiltak som krever økonomisk innsats og har budsjettkonsekvenser. En av nestorene i norsk politikk, Kåre Willoch, mener dagens styringsmåte er totalt uakseptabel. «Utviklingen i anmodningsvedtakene er et uttrykk for parlamentarismens forfall. Vi er i den paradoksale situasjonen at opposisjonen har flertall og foretrekker å styre ved å vedta utgifter, mens regjeringen må skaffe inntektene,» sier han.

Budsjettrevisjonen i 1997, der ordningen med saldering av budsjettet i desember ble fjernet, skulle forhindre tilfeldige økonomiske vedtak. Nå begynner det å bli klart at reformen snarere ser ut til å fremme anmodningsvedtak. «Den eneste måten å få slutt på denne uheldige utviklingen er at regjeringen legger til grunn at stortingsvedtak som pålegger den å gjøre ting som er innenfor regjeringens ansvar, ikke er konstitusjonelt bindende og ikke må følges opp», sier Willoch.

Grunnlovsendring for flertallsregjering

«Regjeringen har selv skylden for at Stortinget overstyrer, ved at den velger å styre som ren mindretallsregjering,» sier Fremskrittspartiets formann Carl I. Hagen. Han er kritisk til anmodningsvedtak som involverer vedtak om bevilgninger, men gjør det klart at Frp er «med når vi må». På den ene siden mener han mengden anmodningsvedtak viser at vi har et dynamisk Storting, på den andre siden ønsker også Frp-lederen nå en sterkere regjering. «Ting som dette må gå i bølger. Etter en lang periode med flertallsregjeringer er det behov for alternativ. Samtidig er det skadelig med for lang tid med mindretallsregjeringer. Nå har vi hatt det for lenge. Hver høst henger spørsmålet om regjeringskrise i luften. Det er uheldig. Vi er inne i en tid der systemet vil ha godt av en sterk flertallsregjering, der spenningen i Stortinget isteden tas ut i kamp om velgerne, med valg om fire år som perspektiv,» sier han.

Ønsket om flertallsregjeringer er tydelig både blant politikerne og observatørene Mandag Morgen har vært i kontakt med. Et aktuelt forslag som har vært luftet av Ap-leder Jens Stoltenberg er å innføre investitur, en ordning der enhver regjering må kunne mønstre et flertall bak seg i Stortinget. Frp og SV har vist interesse for forslaget, og Jørgen Kosmo konstaterer at et flertall i Stortinget nå ønsker grunnlovsendring for å sikre flertallsregjeringer. «Det må være slik at de som er med og setter inn en regjering, også er forpliktet til å støtte denne regjeringen, slik at vi får en styringsdyktig ledelse», sier han.

I høstens budsjettforhandlinger kan Bondevik II velge mellom to alternativer: Å godta Stortingets pålegg i en rekke saker, eller å prøve styrkeforholdet mellom regjering og Storting. Forhandlingene blir også en test på hvor dypt opposisjonspartienes bekymring for det norske demokratiets styringsproblemer stikker.

Referanser

• Frøiland-utvalgets rapport: Dokument nr. 14 (2002-2003). «Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon». Avgitt til Stortingets presidentskap 30. september 2002.

• Innst.S.nr.210 (2002-2003): Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

• Trond Nordby: «I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814-2000.» Universitetsforlaget, Oslo 2000.

• Fredrik Sejersted: «Om Stortingets kompetanse til å regjere over Regjeringen». Nytt Norsk Tidsskrift, nr 3, 2003.

• Fredrik Sejersted: «Kontroll og konstitusjon. Statsrettslige studier av Stortingets kontrollvirksomhet». Cappelen Akademisk Forlag, Oslo 2002.

Anmodningsvedtak

Anmodningsvedtak er vedtak som begynner med å si at «Stortinget ber Regjeringen (...)», og de inneholder pålegg av generell eller individuell karakter. Formen og ordlyden har tidligere variert ganske mye. Eksempler er «Stortinget anmoder (...)», «Stortinget ber (...)», «Stortinget henstiller (...)», «Stortinget forutsetter (...)», «Stortinget venter (...)», «Stortinget anser det ønskelig at (...)», «Stortinget samtykker i (...)» etc. Det lå ikke nødvendigvis noen formell forskjell i de ulike formuleringene. I de senere år er det blitt mer faste former på formuleringene, og i dag innledes anmodningsvedtakene alltid med ordene «Stortinget ber Regjeringen (...)». Dette er uttrykk for en klar instruks, ikke en høflig «anmodning». I «løvebakkesjargongen» betyr «Stortinget henstiller (...)» at det ikke er foretatt realitetsvotering i saken, og at flertallet ikke nødvendigvis (og ofte ikke) står bak.

Mandag Morgens analyse

Mandag Morgen har gått gjennom samtlige anmodningsvedtak fra stortingssesjonene 1998-99, 1999-00, 2000-01, 2001-02 og 2002-03. Vi har delt anmodningsvedtakene inn i fire kategorier:

• Vedtak som innebærer ekstraordinære kostnader (f.eks. vedtak nr. 602 2002-03: «Stortinget ber Regjeringen øke kommunenes frie inntekter for 2004 med 1,5 mrd kroner i forhold til Regjeringens forslag» (forslag på vegne av Fremskrittspartiet).

• Kostnadsdrivende vedtak (f.eks. vedtak nr. 156 2002-03: «Stortinget ber Regjeringen foreta en utredning av ulike modeller for en offentlig medfinansiering til forskning innenfor petroleumsvirksomhet, herunder et petroleumsrettet forskningsfond» (tilråding fra energi- og miljøkomiteen).

• Kostnadsnøytrale vedtak (f.eks. vedtak om at regjeringen foretar utredninger, kommer med forslag til ulike løsninger, følger opp saker etc).

• Lovvedtak eller lovendringer (f.eks. vedtak nr. 261 2002-03: «Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om at barn og unge med tiltak fra barnevernet skal ha lovhjemlet rett til behandling for rus og psykiatri» (tilråding fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen), og vedtak nr. 642 2002-03: «Stortinget ber Regjeringen foreslå lovendringer som legger til rette for forsøk med sprøyterom» (tilråding fra finanskomiteen).