Kommunereformen: Økonomisk situasjon ikke avgjørende

Kommunereformen er et av regjeringens aller mest prestisjefylte prosjekter. Tanken er at landets 428 kommuner ved inngangen til 2015 skal bli færre, helst ned mot 100, innen 2020.

Og landets kommuner søker for tiden livspartnere så godt de kan. Men stemningen er ikke akkurat våryr. Denne uken samlet seks av ti norske ordførere seg om et opprop hvor de beskylder kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner for tvangsekteskap. Det er forslaget til nytt inntektssystem som er årsaken til opprøret. I dag får hver kommune et basistilskudd på litt mer enn 13,2 millioner kroner. Regjeringen foreslår å droppe fullt tilskudd til alle og heller beregne ut fra befolkningstetthet. Det betyr at de største kommunene får mest. Sanner har pekt på at dagens inntektssystem ikke bidrar til å skape nye og større kommuner.

Samtidig ser han ut til å ta kritikken med ro. Venstre har bestemt seg for at det er behov for en viss økonomisk tvang for å få gjennomført kommunereformen, og da har regjeringen all støtten den trenger for å få forslaget gjennom i Stortinget.

Dessuten er det høyst uklart om økonomi er det viktigste for kommunene. I en rundspørring Dagens Perspektiv og Ukeavisen Ledelse har foretatt blant landets Fylkesmenn, går det frem at de aller fleste av de svært rike og svært fattige kommunene i landet deltar i kommuneflørten med naboene sine på like vilkår som alle andre.

Det var ikke det man ventet seg for bare et halvt år siden. I sommer meldte NRK at Robek-kommunene, altså kommuner som har så dårlig økonomi at de er satt under statlig oppsyn med strenge regler for låneopptak (se tekstboks), ville få færre friere. Jens Einar Johansen i KS uttalte at kommuene på listen ville ha et dårligere utgangspunkt enn kommuner som ikke står på listen. Og man kan vanskelig krangle med den økonomiske logikken hans. Det kan da ikke friste mange kommuner å slå seg sammen med en nabo i gjeldskrise.

Men det er norske kommuner vi snakker om her, og ikke kald økonomisk logikk: Robek-kommunene er invitert med på samtaler, har inngått intensjonsavtaler og går for tiden svangre med konkrete planer flere steder, akkurat som alle de andre. Noen av gjelds-kommunene har til og med valgt bort muligheten for å slå seg sammen med rikere naboer. Om forskjeller i kommuneøkonomi er et viktig argument, går det ikke klart frem i forhandlingene mellom kommunene. I hvert fall ikke ennå.

Her er et lite innblikk i mange av de forskjellige situasjonene Robek-kommuner har kommet i til nå, som illustrerer at historie, følelser og hvem som får sitte med ordførerkjedet til slutt, veier vel så tungt som de økonomiske realitetene.

Halden har vært på Robek-listen siden 2011, da fikk kommunen et underskudd på nesten 100 millioner kroner. Seniorrådgiver ved Fylkesmannen i Østfold, Birger Overskott mener det er forståelig at kommunen har slitt med å finne dansepartnere gitt sin dårlige økonomi. Likevel har det lykkes Halden og Aremark å finne sammen i samtaler.

– Muligheten for å forskyve selve sammenslåingen til 2020 og senere, som departementet har åpnet for, gjør nok at Robek-effekten ikke blir så skremmende. Da vil det være godt med tid til å finne en løsning på de økonomiske problemene, sier Overskott.

Lille Svelvik kommune i Vestfold sitter også i det økonomiske klisteret. Men de har falt for Drammen i nabo-fylke Buskerud. Drammen vil antagelig ikke ha store problemer med å svelge Svelviks gjeld ved en eventuell sammenslåing. Dessuten ligger også Svelvik an til å snu økonomien sin i god tid til fristen i 2020.

Bø i Telemark er på Robek, men som nær eneste kommune i fylket med befolkningsvekst, har det ikke manglet på beilere. Nå er kommunen med på utarbeidingen av en intensjonsavtale om opprettelsen av en ny kommune i Midt-Telemark.

I Møre og Romsdal er det for tiden hele 7 kommuner på Robek, og de store byene Ålesund og Kristiansund er blant dem. Molde har akkurat klart å holde seg utenfor listen.

Assisterende Fylkesmann i Møre og Romsdal, Rigmor Brøste, ser heller ikke hun at kommunenes økonomiske situasjon nå spiller inn på forhandlingene om sammenslåing.

– Kun en av de kommunene som er på Robek i dag, kommer til å stå der i 2020, sier hun.

Den siste er Stranda, kommunen med mest gjeld per innbygger i landet, men som etter planen skal være ute av Robek etter 2023. Stranda har funnet en partner i Robek-kommunen Sykkylven.

– Jeg pleier å si, slik som Stranda styrer nå, så vil økonomien deres bli en suksesshistorie. Det er få kommuner i landet som styrer så effektivt akkurat nå, sier Brøste.

En viktig grunn til at Stranda kom i gjeld, var store investeringer i infrastruktur, kommunale bygg og institusjoner. Men kommunen har i dag befolkningsvekst, som kanskje betyr vel så mye som kortsiktig likviditet.

Over hele landet er svaret det samme. Joda, man skulle tro det var vanskelig for Robek-kommunene, men neida, økonomi har på ingen måte spilt en viktig rolle så langt.

– Jeg hadde trodd det skulle være mye mer oppmerksomhet rundt Robek-status enn det har vært, sier seniorrådgiver ved Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Jarle Bjørn Hanken.

På Sørlandet er det fortsatt snakk om en stor-kommune med 120 000 innbyggere, og Robek-kommunen Birkenes inntreden i den vil dermed få liten innvirkning på den nye storkommunens økonomi.

En viktig grunn til at kommunens gjeldssituasjon ikke har dominert samtalene til nå, er nok at mange Robek-kommuner er små og ofte omkranset av kommuner med noenlunde lik økonomisk situasjon.

Dessuten krever arbeidet med kommunereformen at kommunene er nødt til å se 50 år frem tid, en kortvarig oppføring på Robek betyr i så måte minimalt.

– Robek er som regel et relativt kortsiktig problem. Jeg har inntrykk av at kommunene ser mer langsiktig når de jobber med eventuelle sammenslåinger. Men det er klart dagens økonomiske situasjon er et element sammen med mange andre, sier forsker og kommuneekspert ved Telemarksforskning, Bent Aslak Brandtzæg.

Da er situasjonen mer betent der en svært rik kommune, for eksempel på grunn av store konsesjonsinntekter fra vannkraft, skal finne sammenslåingspartnere.

Inntekten fra vannkraft beregnes etter innbyggertall, og ved sammenslåing vil denne inntekten i enkelte kommuners tilfelle bli betydelig mye høyere. Men samtidig må den nye inntekten også deles på flere, og kanskje mister man også kontrollen med midlene til mektige nye distrikter i den nye kommunen. Det kan ha blitt utslagsgivende i samtalene mellom Forsand, Strand og Hjelmeland i Ryfylke. Her strandet planene da befolkningen i Robek-kommunen Hjelmeland stemte nei i folkeavstemningen. Forsand ville dessuten også bli straffet av det nye inntektssystemet. Og Strand ble sittende og regne på kronene.

Branctzæg i Telemarksforskning peker på at det er viktig for kommunene å utforme gode og detaljerte intensjonsavtaler.

– Mitt inntrykk er at flere av de rike kraftkommunene som er i posisjon til å få utløst mer konsesjonsinntekt, tenker på hvordan denne ekstra inntekten kan bli brukt. Vil de ha samme innflytelse over pengene i fremtiden, eller vil midlene bli brukt andre steder i den nye kommunen, sier Brandtzæg.

Man skal heller ikke se bort fra at 2015 ble et svært godt år for mange kommuner. Mens Arendal fikk et underskudd på 59 millioner i 2014, ble resultatet snudd til nesten 70 millioner i pluss i fjor på grunn av betydelig bedre skatteinngang og et høyre rammetilskudd fra staten. Pensjonskostnadene ble også lavere enn fryktet i mange kommuner.

Men der den fattige kommunen også er den mest dominerende i regionen, er det ting som tyder på at økonomi faktisk har spilt en rolle, selv om den rollen ikke har vært avgjørende.

I Vestfold er Tønsberg på vei ut av Robek i disse dager. Her lå det lenge an til at kommunen skulle gå sammen med Nøtterøy og Tjøme i det såkalte TNT-alternativet, men i dag er det de to siste som går videre alene og blir til Færder kommune fra 2018.

Var det opp til Høyre-ordfører i Nøtterøy, Roar Jonstang, hadde de fått med seg Tønsberg også.

– At Tønsberg sto på Robek var ikke positivt, men det var heller ikke avgjørende. Til syvende og sist var det ikke grunnlag for TNT-alternativet i befolkningen, sier ordfører i Nøtterøy kommune Roar Jonstang.

Haugesund kommune i Rogaland har heller ikke klart å tiltrekke seg beilere. At Haugesund dessuten er med i en enda mer beryktet klubb - som Terra-kommune fikk økonomien seg en kraftig trøkk under finanskrisen - har ikke gjort det bedre.

Ordfører i Haugesund Arne-Christian Mohn (Ap) tror ikke Haugesunds svake økonomi har vært avgjørende for at kommunen sliter med å finne sammenslåingspartnere. Også Haugesund hadde et godt år i 2015.

– Vi tok igjen en tredjedel av underskuddet i fjor. Hvis 2016 og 2017 blir like gode, er vi ute av Robek innen 2018. Det har jeg god tro på, sier han.

– Vi ønsker sammenslåing, men de andre kommunene sier vi er store nok til å klare oss selv. Det har egentlig ikke vært reelle samtaler, sier Mohn.

Det naboene har sagt, er at de ser på en sammenslåing som svært sannsynlig, men at det ikke er nødvendig før om mange år, kanskje 15-20 år fra nå. Unntaket er lille Sveio kommune som har stilt et ultimatum om at kommunenegrensene må justeres dersom det skal bli aktuelt med sammenslåing.

Men ordfører Mohn har dårlig tid. Da oljeprisen falt, var det ikke bare Stavanger og Sandnes som opplevde økt arbeidsledighet, ledigheten i Haugesund økte like mye og ligger nå på 6,5 prosent.

– Skal vi opprettholde en god velferdsstat, må vi organisere oss annerledes. Oljeprisen kommer nok ikke tilbake til historiske høyder og redder oss igjen, sier han.

Relativt store Haugesund har dessuten fått høyere ledighet enn mange av sine mindre naboer. Ledigheten i Tysvær er kun på 2 prosent. Dessuten lever tysværingene godt på eiendomskatt og gjennom arbeidsplasser på å være vertskommune for Korstø-kraftverket.

Det blir ikke enklere av at Haugesund og Karmøy-regionen på Sør-Vestlandet har konfliktfylt kommunehistorie.

– Som i Møretraktene har det alltid vært rivalisering innad i distriktet her, sier Mohn og viser til at det i disse dager har oppstått en aksjonsgruppe på fastlandssiden av Karmøy som faktisk ønsker kommunesammenslåing og ferske meningsmålinger viser interesse for en større kommune i befolkningen. Men sammenslåing ligger langt frem her. Følsene stikker for dypt.

– Dette ligger dypt i folkesjelen, sier han.

Mohn tror heller ikke det nye inntektsystemet som kommune-Norge er i opprør mot vil tvinge kommuner til å slå seg sammen med Haugsund.

– Det kan få betydning for Tysvær og bittelille Bokn med 850 innbyggere, men får lite å si for de som er aktuelle partnere for oss, sier han.

Da har han mer tro på den kommende utredningen om byområder som er varslet av departementet.

– Hos oss blir det viktig å se på hva som er naturlige byområder og hvordan kommunegrensene helst bør gå, sier han.