Mener lovverket overstyres av forskrifter

"Forskrift av 2011-12-21 nr. 1471 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad" og "Forskrift av 2010-11-19 nr.1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen".

Bare navnet på forskriftene i seg selv er nok til å skremme vekk enhver som ikke har lest jus i mer enn fem år. I Norge i dag har vi mer enn 11.500 slike forskrifter. I 2011 alene ble gitt 1478 forskrifter og andre vedtak som ikrafttredelser og resolusjoner, ifølge fjorårets store Europautredningen. I tillegg ble det gitt 65 lover, slik at tallet på norske lover i dag er rundt 700.

65 lover i 2011 var til da faktisk det laveste tallet på et tiår, ifølge rådgiver Arnulf Tveberg i Lovavdelingen i Justisdepartementet. Ifølge hans opptelling har lovproduksjonen det siste tiåret vært 114 lover i året, og at 2011 var et unntaksår kan henge sammen med at flere departementer ble hardt rammet av bomben i Regjeringskvartalet sommeren 2011.

Dobling på 50 år

Uansett er det en dobling av lovproduksjonen fra for et halvt århundre siden.

– For femti år siden produserte man seksti lover i året i Norge. I dag er det rundt 120, skriver jus-professor Jørn Øyrehagen Sunde ved Universitetet i Bergen i en kronikk i Dag og Tid i april i år;

Sunde skriver på en bok om Høyesteretts historie de siste 60 år. I denne periode, mener han, har det norske regelverket formelig har eksplodert.

– Lovene er lengre, de er mer komplekse, og det finnes et forskriftsmateriale til dem som er dobbelt så stort som for femti år siden, påpeker jusprofessoren, som også viser til at det i 1963 var 7000 sivile saker for tingretten, mens det i dag er mer enn doblet til 15 000.

– Søksmål har overtatt for stemmeretten som vår viktigste demokratiske rett, skrev han i kronikken, og viste også til forskriftene.

– Antallet forskrifter er doblet på femti år, og aldri har de vært så mange og så komplekse, skrev Sunde.

Departementer lager lover

Professor Jørn Øyrehagen Sunde hevdet at Stortinget lager "lover i navnet", men det egentlige arbeidet blir gjort i departementene.

Det er stortingsrepresentant fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversten, hjertelig enig i, og han mener det er et demokratisk problem

– Stortingets innflytelse begrenses av at bruken av forskrifter øker såpass mye som vi har sett den siste tiden, sier Syvertsen til Agenda. Han mener utlendingsfeltet og rovdyrforvaltningen er to eksempler på sektorer som er rammet mest av forskriftsjungel.

Den nylige debatten om asylbarn og UNE viser jo klart forskriftsutfordringen på utlendingsrett.

– Fastlege-forskriften som ikke fritar leger fra abort på samvittighets-spørsmål er et eksempel på en regel innført av departementene selv - uten lovgivers medvirkning, legger Syvertsen til.

– En viss grad av forskriftsbruk er nødvendig for å ha en viss fleksibilitet og hurtig inngripen i mange saker, men denne regjeringen har vært passiv når det gjelder forenkling, mener Syversten, som poengterer at Bondevik-regjeringens forskriftsdugnad ved tusenårsskiftet lyktes i å fjerne 400 forskrifter.

Ikke lenger så stor vekst

Direktoratet for Forvaltning (Difi) fremhver også den samme dugnaden, som mange mener i stor grad stoppet den verste forskriftveksten i Norge etter 1990-tallets «forskriftsgallopp».

– Alle departementene og deres underliggende etater gjennomgikk forskrifter på sine områder. Man fant blant annet at mange forskrifter var «sovende». Disse ble opphevet. Det ble også satt i gang tiltak for å forenkle forskrifter ved at de fikk en bedre struktur eller at flere forskrifter ble slått sammen, sa Margaret Hagevik i Difi tidligere i år til Juristkontakt, et fagbladet for jus-bransjen.

Der sa hun seg uenig i premisset om at forskriftsmengden øker;

– Ifølge Lovdatas har mengen forskrifter ikke økt vesentlig det siste tiåret, uttalte Hagevik til bladet;

Det har kun vært en ubetydelig økning i forskriftsverket etter 2002, på tross av at det stadig gjennomføres nye direktiver fra EU. Heller ikke antall ord har økt radikalt, mente hun.

Søksmål den nye stemmeretten

Dugnaden til tross, også en arbeidsgruppe av eksperter nedsatt av de juridiske fakultetene som leverte en rapport til Kunnskapsdepartementet i februar i år, konkluderte med at "mengden av rettsstoff" over tid øker. Ifølge gruppens rapport, som primært handler om jus-utdanningen, gis det stadig flere, større og mer komplekse lover og forskrifter enn før.

– Sakstallet i domstolene og i en lang rekke forvaltningsorganer øker, og det er på flere områder klare tendenser til at mange saker blir mer komplekse og tidkrevende enn før, skrev arbeidsgruppen i rapporten. Gruppen viste til veksten i lov- og forskriftsvedtak fra 1990 til 2011, ifølge oversiktsbasen Lovdata. Også oversikten i Norsk Lovtidend, der norske lover og forskrifter annonseres, viser en vekst.

Omfanget av Norsk Lovtidend viste et hopp på ca. 70% i 1992 og holdt seg på dette høye nivået frem til 1996. Frem til 2003 økte omfanget kraftig, men deretter er selve tallet stabilt. Det er ikke først og fremst antall lover og forskrifter som har økt, - for gamle lover utgår når nye vedtas - men antall sider i Norsk Lovtidend har økt.

Ny forvaltningslov

Jusprofessor ved Universitetet i Bergen, Jan Fridthjof Bernt, mener økningen er et klart varselsignal, og at politikerne nå må rydde opp;

– Forvaltningsloven er overmoden for en totaloverhaling, og det gjelder ikke minst det svært knappe kapitlet vi har om utformingen og bruken av forskrifter, sier Bernt til Agenda.

– Mengden av forskrifter gjør at det blir stadig vanskeligere å holde oversikten og ta vare på sammenhengen i systemet - både for borgerne og for forvaltningen selv, sier han.

Han minner om at forskrifter har mye større betydning enn de formelt sett skal ha - i et system der Grunnloven er øverst, dernest følger lovtekster og deretter forskrifter.

– På papiret er det lovene som skal ha forrang som uttrykk for Stortingets prinsipielle valg og avveining av motstående hensyn, i praksis er det gjerne forskriftene ulike statlige og kommunale etater holder seg til og styrer etter, sier Bernt.

Stammespråk

Forskriftene, mener Bernt og andre kritikere, utformes ikke i samme demokratiske prosess som lovene;

– Forskriftene utformes gjennomgående i en byråkratisk sammenheng, med få innslag av offentlig debatt og politisk ansvarlig demokratisk beslutningsprosess, og oftest også liten grad av fagjuridisk kvalitetssikring, sier professoren.

Han peker på problemer som teknisk språk, spesialiserte byråkrater, korte høringsrunder og saksfremstillingen i høringsnotatene som er gjennomgående vanskelig for andre enn spesielt interesserte.

Den samme bekymring har advokat Morten Steenstrup i Steenstrup Stordrange, tidligere stortingsrepresentant for Høyre, gitt uttrykk for;

– Jeg har til og med sett flere eksempler på at høringene faktisk ikke skjer, uttalte Steenstrup tidligere i år.

Han vedgikk at dette var sjelden, men generelt mener han mange forskrifter lyses ut med så korte frister at "ingen i praksis har anledning til å dvele ved alle konsekvensene".

Korte lover - lange forskrifter

Bernt konkluderer med at summen av disse tendenser er at det "i praksis blir det fagfolkene som skriver forskriftene, mens politikerne skriver lovene". Det sier også Morten Kinander, filosof og jurist og rådgiver i tenketanken Civita. Han påpeker at Norge har, i motsetning til både Tyskland og USA, en tradisjon for korte lovtekster og mange forskrifter.

– Et godt eksempel er den nye verdipapirloven. Den er på 40-50 sider, mens den tilsvarende i USA er på 2-3000 sider. Til gjengjeld overlater de norske lovene, som er fulle av generelle regler og standardser, som "god forretningsskikk" og "hensyn til", mange av detaljene til forskriftene, sier Kinander;

– I praksis overlater Stortinget iblant til departementene og domstolene å bli enig om vanskelige spørsmål, og det kan være et demokratisk problem, både fordi forvaltningen ikke har samme demokratiske prosess rundt lovgivningen som Stortinget, og fordi forvaltningen, særlig innenfor hver enkeltsektor, har en viss interesse av at det skrives og finnes forskrifter. Det rettferdiggjør arbeidsplassene deres, sier Kinander.

Mye makt til staten

Kinander mener denne lovgivningstaktikken i Norge gir byråkratiet uforholdsmessig mye makt, og at den er del av en større trend der statens rett til bruk av tvangsmidler har økt dramatisk siden 1990, samtidig som man har fått 40-50 nye tilsyn i Norge.

– Dårlig kvalitet på forskriftene fører til mindre rettsikkerhet. Rettsikkerheten trues når forskriftene kommer i konflikt med eksisterende lovverk eller går på bekostning av rettighetene til dem som reguleres, sier Kinander;

– Ekspropriasjon som går på bekostning av eiendomsretten er et eksempel.

EØS-ifisering

Civitas-filosofen tror imidlertid ikke at et eventuelt borgerlig regjeringsskifte vil føre til store endringer på forskriftsfronten. Han viser til at mange av forskriftene må innføres "uansett", - som følge av EØS-avtalen. Det samme poenget gjorde Europautredningen, som ble ledet av Fredrik Sejersted, leder for Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo;

– «EØS» gir treff på ca. 1000 forskrifter, av et totalt antall på 11.000. Det er antakelig relativt treffende hva gjelder antall. Men målt i omfang utgjør EU/EØS-reglene antakelig en betydelig større del av norsk forskriftsverk. Mange av de tradisjonelle norske forskriftene på en del områder er små og korte, mens en del av de nye EU/EØS-baserte forskriftene er svært omfattende, står det i utredningen.

Det råeste eksempelet er REACH-forskriften. Den gjennomfører hele EUs meget omfattende kjemikalieregelverk, og er flere tusen sider lang.

Ifølge utredningen er de områder som har fått flest EU/EØS-baserte forskrifter de siste årene veterinære forhold, matproduksjon og mattrygghet.

Sovepute

Men samtidig advarer Jan Fritjof Bernt mot å la forskrifts-regimet fra EU bli en "sovepute" for å lage dårlige norske forskrifter:

– Også EØS-avtalen har bidratt til en økning av regelproduksjonen. Men da er det dessto viktigere at det er evne og vilje til å utforske og utnytte det handlingsrommet som fortsatt måtte være igjen. Det vil være en stor ulykke for norsk demokrati og forvaltning om EØS-avtalen skal bli en unnskyldning for bevisstløs "regelifisering".

Må tåle å ikke regulere

Regelifisering frykter også Ove Vanebo, tidligere leder av Fremskrittspartiets Ungdom og for tiden advokatfullmektig i advokatfirmaet Kluge.

– Norge har for mange forskrifter, men det er ingen løsning bare å kvitte seg med alle. Alternativet er ofte verre, sier Vanebo til Agenda.

Han mener det er viktig å skille mellom typen forskrifter som bare klargjørende, tekniske ordensregler, som sørger for at lovtekstene ikke blir for lange og de forskrifter som er i grenseland mot politikken.

– For eksempel har Tek10-bestemmelsen avgjort at det skal være handikapp-toalett på alle boliger som bygges. Det gjør det vanskelig å bygge små boliger, og hindrer nybygging. Summen av gode intensjoner om å sikre alt fra solid bygging til miljøvennlig til handikappvennlig bygging, gjør at boligbyggingen blir dyrere og dessuten bremses, sier han;

– I mange tilfeller har man gode intensjoner og ønsker, men man gjør bare problemet verre.

Juristen Vanebo advarer sine kolleger i politikken å bli flinkere til akseptere at private aktører finner gode løsninger, og viser til "Norsk Standard", som gjelder i byggebransjen og som private aktører har gått sammen om å definere;

– Noen ganger må politikerne bare erkjenne at ingen regel iblant er bedre enn å lage forskrift for forskriftens skyld.