Mye dyrere når Nav gjør jobben selv

Oppfølging av jobbsøkere som trenger ekstra hjelp for å komme i arbeid, har tradisjonelt vært satt ut til ulike eksterne leverandører av arbeidsmarkedstiltak. De siste årene har imidlertid Nav selv i økende grad gjennomført slik arbeidsrettet oppfølging.

Denne utviklingen har fått helhjertet støtte i regjering og storting. Satsingen på Navs oppfølging i egen regi har vært tilgodesett med økte bevilgninger i de siste statsbudsjettene.

Litt bedre – men mye dyrere

Blant argumentene for at Nav skal gjøre mer av oppfølgingsjobben selv er det man da får flere ut i jobb til en rimeligere penge. Men det stemmer ikke, viser en ny evaluering fra analyseselskapet Proba.

Proba har sammenliknet resultater av to arbeidsrettede tiltak: Oppfølging, som Nav kjøper fra eksterne leverandører ved anbudskonkurranse, og utvidet oppfølging i Nav, som gjennomføres av Nav-kontorene selv.

Konklusjonen i evalueringen er klar: Resultatene er litt bedre når Nav gjør jobben selv, men prisen er mye høyere.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

– Overraskende stor forskjell

I en oppsummering av funnene konstaterer Proba at det er vanskelig å forsvare de store forskjellene i kostnader.

«Når det gjelder kostnader for NAV ved å kjøpe eller drive tiltak selv, tyder tallene på at Utvidet oppfølging i NAV er vesentlig mer kostbart per deltaker det første året i tiltaket, altså fram til det tidspunktet vi har målt resultater. Forskjellen er såpass stor at de bedre resultatene i Utvidet oppfølging i NAV ikke veier opp for de høyere kostnadene», fastslår Proba.

Ifølge Probas beregninger er resultatforskjellen på 5-14 prosent, avhengig av målgrupper og analysemodell. Samtidig viser beregningene at kostnadene ved Navs interne tiltak er hele 36 prosent høyere enn ved tiltak som er kjøpt inn på anbud.

– Det er overraskende at det er så stor kostnadsforskjell, sier Helene Berg, som har vært prosjektleder for Proba-evalueringen.

Noen såkalte transaksjonskostnader er ikke med i beregningen, som kostnader knyttet til dialogen mellom Nav og de eksterne tiltaksleverandørene.

– Men jeg kan vanskelig se for meg at slike kostnader kan rokke ved hovedkonklusjonen når det gjelder kostnadsforskjeller. På den annen side er det en mulig gevinst ved at Nav driver tiltak selv, som ikke har vært tema for vår undersøkelse: at tiltaksdriften kan øke kompetansen i organisasjonen som helhet, sier Berg til Velferd.no.

Les også: Forslag om Nav-tiltak i egen regi møter motbør – også fra Nav

Ulike deltakergrupper

Mye av forskjellen i resultater mellom Navs interne tiltak og oppfølgingstiltaket som er kjøpt inn fra eksterne, kan forklares ved at deltakergruppene er forskjellige, viser evalueringen.

De to tiltakene har i utgangspunktet samme målgruppe: personer som står utenfor arbeidslivet og har behov for bistand til å få og beholde jobb. I praksis er imidlertid sammensetningen av deltakergruppene ulik mellom dem som får oppfølging av Nav og deltakerne på eksterne oppfølgingstiltak.

– Nav har en målgruppe som er nærmere arbeidslivet, ifølge vår analyse. Det er færre mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) blant dem som får utvidet oppfølging i Nav, påpeker Helene Berg.

AAP-mottakere har vesentlig lavere jobbsannsynlighet enn andre.

Usikre resultater

Berg har ingen sikker forklaring på hvorfor Navs eget tiltak har en «lettere» deltakergruppe enn det eksterne oppfølgingstiltaket.

– Vi vet ikke hvorfor forskjellen i målgrupper har oppstått. Vi hadde ikke forventet at det skulle være færre AAP-mottakere i målgruppen for Navs interne tiltak, sier hun.

Når resultatene kontrolleres for denne ulikheten blir den gjennomsnittlige forskjellen i resultat mellom de to tiltakene liten, ifølge evalueringen. Utvidet oppfølging i Nav har da om lag 5 prosent høyere andel i arbeid enn det eksterne oppfølgingstiltaket.

Det er stor usikkerhet knyttet til funnene i evalueringen, understreker Berg.

– Vi finner at utvidet oppfølging i Nav har noe høyere overgang til arbeid. Men funnene er lite robuste. Det kan være forhold som vi ikke har klart å fange opp.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Drevet fram av Vågeng

Nylig avgåtte Nav-direktør Sigrun Vågeng har vært en pådriver for at Nav har overtatt mer av oppfølgingen av jobbsøkere med ekstra oppfølgingsbehov.

Vågeng ledet en regjeringsoppnevnt ekspertgruppe som i 2015 la fram sine forslag til forbedringer i Nav. En av anbefalingene fra ekspertgruppa var at Nav selv bør gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av brukere i ordinært arbeidsliv.

Forslaget var blant annet inspirert av forsøksprosjektet «Kjerneoppgaver i Nav», der noen utvalgte Nav-kontorer selv gjennomførte oppfølgings- og avklaringstiltak i stedet for å sette ut jobben til eksterne tiltaksarrangører.

Dette forsøket ble fulgt av forskere, som har oppsummert erfaringene med forsøket slik: «Vi har vist at forsøkskontorene tar inn flere brukere til samme pris, altså gjør de den samme jobben til en rimeligere pris.»

Endring i balansen

Et knapt halvår etter at Sigrun Vågengs ekspertgruppe la fram sin innstilling, ble Vågeng ansatt som Nav-direktør. Hun var da tydelig på at hun ville gjennomføre det ekspertgruppa hun ledet, hadde foreslått.

Nav bør selv ta over oppgaver som i dag settes ut til attføringsbedrifter og andre tiltaksleverandører, fastslo Vågeng i et intervju med Velferd i 2016.

Et resultat av den økte satsingen på oppfølging i Navs egen regi er at balansen er endret mellom eksterne oppfølgingstiltak og Navs oppfølging i egen regi.

Mange Nav-kontorer startet opp med utvidet oppfølging i første halvår 2017, og flere har kommet til etter hvert. Ved utgangen av 2019 var det 77 kontorer som tilbød utvidet oppfølging i Nav.

Antall deltakere økte gjennom hele 2017, fra noen få hundre på begynnelsen av året til 1.900 ved utgangen av året. I 2019 hadde tiltaket i gjennomsnitt over 3.000 deltakere til enhver tid, mens det eksterne tiltaket hadde om lag 8.500 deltakere, ifølge Proba-evalueringen.

Antall plasser i det eksterne oppfølgingstiltaket er redusert med om lag 30 prosent fra andre halvår 2016 til andre halvår 2019.

– Nedgang i eksterne tiltaksplasser henger klart sammen med økt bruk av interne tiltak i Nav, sier Helene Berg til Velferd.no.

Usikkert om markedet undergraves

En del av Probas evalueringsoppdrag har vært å se på om økningen i oppfølging i Navs egen regi kan bidra til å undergrave markedet for lokale leverandører av arbeidsmarkedstiltak.

Foreløpig er det vanskelig å si noe om det, ifølge Berg.

Hun viser til at Nav nå er i gang med den andre anbudsrunden for oppfølgingstiltaket etter at det ble satt ut på anbud. Først når denne anbudsrunden er avsluttet, vil man kunne si noe om hvordan markedet for oppfølgingstiltaket er påvirket.

Under arbeidet ned evalueringen har Proba intervjuet medarbeidere i alle Navs fylkeskontorer. De fleste mente at Navs egen drift av oppfølgingstiltak på sikt ville gi reduksjon i antall plasser som blir kjøpt eksternt. Noen mente at dette kunne føre til sammenslåing av eksterne leverandører, og at større enheter kan føre til at de utvikler bedre tjenester.

I små tjenesteområder så noen en fare for at leverandørmarkedet kan forsvinne, ved at det ikke lenger vil være lønnsomt å drive med små volum, og at tiltaksleverandører opplever kontraktene som uforutsigbare.

Også representanter for tre leverandører er intervjuet i forbindelse med evalueringen.

– Vi kan ikke generalisere ut ifra disse svarene til markedet generelt, men de tre leverandørene oppfattet ikke Navs egenregi som noen trussel. De ser ut til å mene at de kan leve med konkurransen fra Nav, sier Berg.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

– Bør få konsekvenser

Proba-rapporten bør få konsekvenser for den videre satsingen på arbeidsinkludering, mener bransjeorganisasjonen Arbeid & Inkludering i NHO.

Organisasjonen representerer mer enn hundre arbeidsinkluderingsbedrifter over hele landet.

– Det er åpenbart at funnene i rapporten bør få betydning. Det har vært et betydelig innsalg av at arbeidsrettet oppfølging i Navs egen regi er billigere og bedre enn å sette ut jobben til eksterne. Det viser seg altså ikke å stemme, konstaterer direktør Kenneth Stien i Arbeid & Inkludering.

Stien mener det er grunn til å spørre om ressursene brukes riktig, når det viser seg at kostnadene er langt høyere når Nav gjør den arbeidsrettede oppfølgingen selv enn når jobben settes ut til andre.

Samtidig stiller han spørsmål ved om det stemmer at Nav oppnår bedre resultater enn eksterne tiltaksarrangører, slik Proba skriver i evalueringsrapporten.

Forskjellen i resultater henger blant annet sammen med ulik bruk av virkemidler, blant annet ved at Nav gjør mer bruk av lønnstilskudd, ifølge Stien.

Han påpeker også at de som får oppfølging gjennom Navs tiltak egen regi, ser ut til å stå nærmere arbeidslivet enn de som følges opp av eksterne tiltaksarrangører. Det kommer blant annet til uttrykk ved at det er færre som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP) blant dem som følges opp av Nav selv.

– På like vilkår får eksterne leverandører minst like gode resultater som Nav, sier Stien.

Anbudsutsetting

Økt satsing på utvidet oppfølging i Navs egen regi er ikke den eneste endringen som har skjedd i oppfølgingen av jobbsøkere de siste årene.

Tidligere ble mye av den arbeidsrettede oppfølgingen gjennomført i regi av forhåndsgodkjente arbeidsmarkedsbedrifter, blant annet medlemsbedriftene i Arbeid & Inkludering.

I 2015/2016 ble imidlertid oppfølgingstiltaket satt ut på anbud, og det innebar blant annet at kommersielle leverandører kunne konkurrere om oppdrag.

En tidligere evaluering fra Proba har konkludert med at anbudsutsettingen resulterte i et dårligere tilbud til jobbsøkere som står langt unna arbeidslivet.

Målgruppeforskyvning

Både anbudsutsettingen og økningen i Navs oppfølging i egen regi har negative konsekvenser for jobbsøkere som trenger omfattende oppfølging for å komme ut i arbeid, mener Stien.

– Anbudsutsetting har ført til en målgruppeforskyvning der man prioriterer dem som står nærmest arbeidslivet. Det er overraskende at det også skjer med oppfølging i Navs egen regi, sier han.

Stien mener noe av forklaringen ligger de høye resultatkravene som stilles både til leverandører som vinner anbud, og til Navs eget oppfølgingsarbeid.

– Ønsket om å kunne vise til positive resultater har ført til billigere og mer standardiserte tiltak som passer best for personer nærmere arbeidslivet. Resultatkrav er viktig i alle tiltak, fordi det skjerper innsatsen. Kravene skal være tilpasset forholdene, de ulike tiltakene og deltakerne. Problemet er når ulike tiltak for ulike målgrupper settes opp mot hverandre og sammenlignes.

Etterlyser grenseoppgang

Stien mener det er på høy tid at politikere foretar en grenseoppgang mellom de ulike aktørene på dette området.

– Det betyr ikke nødvendigvis at Nav ikke skal drive med noe oppfølging i egen regi, men politikerne må være tydeligere på å sette rammer for Navs oppfølging i egen regi og for arbeidsdelingen mellom tiltaksbedrifter og Nav, sier han.

– Navs tiltak i egen regi og anbudstiltakene bør ta seg av dem som står nær arbeidslivet. Så kan forhåndsgodkjente leverandører ta ansvar for dem som trenger mer og tettere oppfølging.

Samtidig som Stien etterlyser en klarere grenseoppgang, mener han det er helt avgjørende at den samlede satsingen på arbeidsmarkedstiltak økes.

– Det største problemet er at den samlede innsatsen er for puslete. Manglende midler gjør at køen blir lang for dem som trenger tett oppfølging for å komme i jobb. Den samlede innsatsen må bli større. Det er spesielt viktig nå etter koronaen.

Nav: – Kostnadene vil gå ned

Nav underkjenner ikke beregningene som viser høye kostnader ved oppfølging i Navs egen regi, men mener kostnadene vil gå ned etter hvert.

Foto

VIL HA EKSTERNE: – Vi har vært opptatt av at vi ikke skal undergrave markedet for eksterne leverandører, sier avdelingsdirektør Jan Erik Grundtjernlien i Nav. (Foto: Eivind Skifjeld/Nav)

– Vi synes det er interessant at evalueringen viser at utvidet oppfølging i Nav gir gode resultater. Det er vi fornøyd med, sier avdelingsdirektør Jan Erik Grundtjernlien i Nav.

Samtidig har han merket seg at den utvidete oppfølgingen i Nav ifølge Proba er vesentlig mer kostbar per deltaker enn oppfølgingstiltak Nav kjøper fra eksterne leverandører.

– Det er ingen grunn til å underkjenne den konklusjonen, men når man leser hele rapporten blir bildet mer nyansert, sier han til Velferd.no.

Proba understreker selv at beregningene er usikre. Og det er flere kostnader knyttet til de eksterne leverandørene som ikke er med i regnestykket, påpeker Grundtjernlien.

– Kostnader knyttet til oppfølging av leverandører er for eksempel ikke med i beregningene. Hadde det vært medregnet, ville forskjellen vært mindre.

Oppbyggingsfase

Beregningene av kostnader påvirkes også av at utvidet oppfølging i Nav har vært i en oppbyggingsfase i den perioden Probas evaluering omfatter, ifølge Grundtjernlien.

– I beregningene ligger blant annet opplæring og kompetanseutvikling. Når satsingen på utvidet oppfølging i Nav er mer innarbeidet, mener vi kostnadene vil gå noe ned, sier han.

Nav har interesse av at folk blir i jobben og ikke kommer tilbake gjennom svingdøra.

Grundtjernlien påpeker også at gjennomsnittlig varighet er noe lenger for deltakere i utvidet oppfølging i Nav. Han mener tett oppfølging over tid kan være viktig for å sikre at deltakerne ikke bare kommer ut i jobb, men blir i jobben.

– Nav har interesse av at folk blir i jobben og ikke kommer tilbake gjennom svingdøra. Dessverre har vi erfaring for at det skjer i en del tilfeller i arbeidsmarkedstiltak.

Bygger kompetanse

Proba-evalueringen tar bare for seg de konkrete, tallfestede utgiftene til tiltakene. Men satsingen på utvidet oppfølging i Nav gir også resultater som det er vanskelig å tallfeste, understreker Grundtjernlien.

Satsingen har vært viktig for å bygge opp kompetanse i Nav.

Han viser til at Vågeng-utvalget blant annet begrunnet satsingen på oppfølging i Navs egen regi med at Nav ikke bare skulle være en bestiller-etat.

– Satsingen har vært viktig for å bygge opp kompetanse i Nav. Gjennom denne satsingen har vi bygd opp inkluderingskompetanse og markedskompetanse.

Skal ikke overta for eksterne

Et av punktene i Probas evalueringsoppdrag har vært å vurdere om satsingen på utvidet oppfølging i Nav har negative konsekvenser for markedet for eksterne leverandører til Nav. Proba trekker ingen konklusjon i dette spørsmålet og mener man må vente til den pågående anbudsrunden for oppfølgingstiltaket er avsluttet, før man kan si noe om dette.

Grundtjernlien mener de eksterne leverandørene har lite å frykte og poengterer at det ikke er et spørsmål om det ene eller det andre.

– Vi har vært opptatt av at vi ikke skal undergrave markedet for eksterne leverandører. Vi skal ha et levedyktig eksternt anbudsmarked og mener vi har det i dag. Det er viktig for å ha fleksibilitet, noe vi ikke minst ser betydningen av i dagens koronasituasjon.