– Navs overprøving av legeerklæringer har nærmest et industrielt preg

Mange som har fått avslag på søknad om uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger (AAP), har opplevd at Nav har overprøvd fastlege- og spesialisterklæringer. Det går fram av en spørreundersøkelse AAP-aksjonen har gjennomført.

AAP-aksjonen kjemper for bedre velferdsordninger for syke og uføre og har særlig engasjert seg i kampen mot innstrammingene i ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP) som ble innført i januar 2018.

I alt 1.337 personer har svart på den spørreundersøkelsen. Av disse oppgir 502 at de har mottatt endelig avslag på søknad om uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger og at avslaget ikke er påklaget videre.

Av de 502 svarer 374 at avslaget har skjedd ved en tilsidesettelse av deres legeerklæring eller spesialisterklæring, uten at Nav har innhentet ytterligere opplysninger fra legen eller begrunnet tilsidesettelsen.

– Saksbehandlingsfeil

Dette er en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtakene er ugyldige, mener AAP-aksjonen og viser til Forvaltningslovens § 17, som sier: «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

AAP-aksjonen viser også til kjennelser i Trygderetten som har gått imot Nav. I en av kjennelsene sier Trygderetten blant annet følgende:

«At legeerklæringene fra klagers behandlende medisinere er fraveket uten nærmere begrunnelse eller innhenting av tilleggsopplysninger fra disse legene, er å anse som en saksbehandlingsfeil som medfører at vedtaket er ugyldig.»

– Trygderetten har flere ganger senere vist til denne kjennelsen og den burde derfor vært retningsgivende for Navs praksis, sier økonom Rolf Erik Johansen, som er ansvarlig for AAP-aksjonens undersøkelse.

– Det er samme problemstilling som i Nav-skandalen om EUs trygdeforordning. Nav vegrer seg for å rette seg etter Trygderettens avgjørelser. Det store bildet er at Nav overprøver legeerklæringer og ikke innhenter ny informasjon fra leger, sier han.

– Mange vedtak kan være ugyldige

Basert på spørreundersøkelsen og Navs statistikk over avslag på uføretrygd og AAP de siste tre kalenderår, mener AAP-aksjonen at mellom 40.000 og 80.000 vedtak i disse årene kan være ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil, dersom Trygderettens lovforståelse legges til grunn.

Johansen vedgår at undersøkelsen har svakheter og at tallene er usikre.

– Det er et grovt anslag. Men om det bare var 20.000 uriktige eller ugyldige vedtak, eller bare 10.000, ville også det være en skandale med tanke på konsekvensene for de som blir berørt.

I undersøkelsen oppgir mange av dem som har mistet sin ytelse fra Nav, at de har blitt henvist til økonomisk sosialhjelp, har måttet leve på oppsparte midler eller har vært avhengige av å bli forsørget av andre.

– Vi er åpne om begrensningene ved undersøkelsen. Det dreier seg om søkernes oppfatning av egen sak, og det er vanskelig å måle. Men vi er de eneste som har spurt søkerne om dette. Nav selv har ikke tall for hvor mange tilfeller det er der de har overprøvd legenes vurderinger, tilføyer Johansen.

– Industrielt preg

Undersøkelsen viser at «Navs overprøving av brukerens lege- og spesialisterklæringer nærmest har et industrielt preg», skriver AAP-aksjonen i en presentasjon av funnene.

AAP-aksjonen retter kritikk mot den rollen Navs rådgivende leger spiller.

– Vi er kritiske til at vurderingene til Navs rådgivende leger tillegges så stor vekt, og at de behandlende legenes vurderinger tillegges så liten vekt. Et system der man i hovedsak bare vurderer papirene i etterkant, uten å kjenne pasienten, og overprøver en rekke legeerklæringer fra de som faktisk behandler pasienten, har åpenbare svakheter. Det gir svært dårlig rettssikkerhet for de som er syke, sier Rolf Erik Johansen.

Vi er kritiske til at vurderingene til Navs rådgivende leger tillegges så stor vekt, og at de behandlende legenes vurderinger tillegges så liten vekt.

– Har rett til å overprøve legeerklæringer

Trygdeadvokat Olav Lægreid mener det ikke er grunnlag for å trekke så vidtrekkende konklusjoner om saksbehandlingsfeil i Nav som AAP-aksjonen gjør.

– Forvaltningsrettslig sett er det for så vidt riktig at det er en saksbehandlingsfeil å se bort fra medisinsk dokumentasjon, men diskusjonen vil raskt bli om det dreier seg om vekting av bevis heller enn å se bort fra bevis, sier han.

Lægreid påpeker at Nav har vid adgang til å overprøve legeerklæringer, noe Høyesterett har stadfestet i flere dommer.

Les også: En sykmelding gir deg ikke rett til sykepenger fra Nav

– Hvis Nav ser bort fra all medisinsk dokumentasjon i saken, og treffer vedtak som er i strid med en unison oppfatning blant de leger som har undersøkt stønadssøkeren, er jeg imidlertid mer enn tilbøyelig til å mene at vedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, tilføyer han.

Spinkel praksis i Trygderetten

Lægreid har erfaring som dommer i Trygderetten og har i en årrekke jobbet med trygdesaker som advokat.

– Synspunktet til AAP-aksjonen har støtte i enkeltstående kjennelser fra Trygderetten, men praksis er nokså spinkel, sier han.

Lægreid påpeker at kjennelsen AAP-aksjonen viser til, er fra 2013, og at det ikke er mange senere kjennelser som har fulgt opp dette spørsmålet.

De seks kjennelsene i Trygderetten som henviser til saken fra 2013, tar for seg andre forhold enn det AAP-aksjonen er opptatt av, ifølge Lægreid.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

– Nav tar for lett på utredningsplikten

Den erfarne trygdeadvokaten betegner AAP-aksjonens tolkning av kjennelsene i Trygderetten som «litt kreativ». Han er imidlertid enig i at Nav tar for lett på sin utredningsplikt.

– Det er et voldsomt tempo i Nav som gjør at man ikke tar dette på alvor. Jeg har hatt saker der vi har sagt at vi vil komme med utfyllende informasjon, men Nav har svart at de ikke har sett noen grunn til å vente.

– Hensynet til saksbehandlerens statistikk for behandlete saker gjør at man ikke venter på svar. Det betyr at man fatter vedtak uten at saken er fullt opplyst, konstaterer Lægreid.

En konsekvens av dette er at det blir nødvendig med klage- og ankesaker for å få sakene opplyst. Det innebærer lang saksbehandlingstid som er en belastning for den som er berørt, påpeker han.

Mindre bruk av rådgivende leger

En annen bekymringsfull tendens er, ifølge Lægreid, at Nav-medarbeidere uten medisinsk kompetanse oftere enn før gjør medisinske vurderinger i forbindelse med søknader om ulike ytelser.

– Jeg opplever en tendens til mer sporadisk bruk av Navs rådgivende leger. Før brakte man dem inn på alle stadier i en sak, men det skjer i mindre grad i dag.

Lægreid tror denne tendensen henger sammen med ressurssituasjonen i Nav.

– Det er blant annet et spørsmål om hva de rådgivende legene har tid til. En del rådgivende leger jobber på en nokså overfladisk måte. Det er en tendens til at det går fort; at man ikke har tid til å lese alle dokumentene, men baserer seg på saksframlegg fra saksbehandlerne.

Saksbehandlerne har på sin side et press på saksbehandlingstempo fordi de måles på hvor mange saker de får unna, påker han.

Les også: Allmennlegeforeningen: Ingen rollekonflikt for fastlegene

Belyser mangler i Nav

AAP-aksjonens undersøkelse er interessant og er egnet til å belyse mangler og uheldigheter i Nav-systemets saksbehandling i saker om sykdomsytelser, mener advokat Anders H. Rosenberg. I likhet med Lægreid har han lang erfaring fra arbeid med trygdesaker.

I en e-post til Velferd.no påpeker Rosenberg at Trygderettspraksisen AAP-aksjonen henviser til, primært gjelder Navs angår overprøving av fastlegeuttalelser i sykepengesaker.

«De trygderettskjennelsene det vises til her, burde jo vært fulgt opp i langt større omfang i Trygderetten, både på sykepengeområdet og i relasjon til andre sykdomsytelser», skriver han i e-posten

– Bør innhente supplerende uttalelser

Rosenberg er enig med AAP-aksjonen i at det er mange saker som er mangelfullt utredet i Nav. Han mener Nav oftere burde innhente supplerende uttalelser fra fastleger framfor å overprøve behandlingsapparatets oppfatning og fatte avslagsvedtak.

Han viser til at avslag har alvorlige konsekvenser for enkeltmennesker og deres nærmeste.

«Avslag på sykdomsytelser innebærer nødvendigvis store påkjenninger, og ofte økonomisk ruin, for de som rammes», påpeker han.

«Man kan også trygt påstå at Nav i alminnelighet bør innhente supplerende uttalelser fremfor å overprøve både fastleger og spesialistleger også i andre saker enn sykepengesaker, så som saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Nav bør dessuten, i langt større grad, innhente ‘second opinion’ fra andre leger, eventuelt såkalte ‘samarbeidende spesialister’ som alternativ til tilsidesettelse av behandlingsapparatets vurderinger. På dette området hersker store mangler og omfattende vilkårlighet i praksis», mener Rosenberg.

Ifølge trygdeadvokaten er det et kronisk og omfattende rettssikkerhetsproblem at Nav-systemet overprøver behandlingsapparatets vurderinger, både fastleger og spesialister, for eksempel når det gjelder vurderinger av arbeidsuførhet i relasjon til ulike sykdomsytelser eller vurderinger av om behandling eller arbeidstiltak skal anses «hensiktsmessig» som alternativ til uføretrygd.

Rådgivende leger

Rosenberg er kritisk til rollen Navs rådgivende leger spiller. Dette er leger som i motsetning til behandlingsapparatet ikke har noen klinisk kjennskap til pasienten, påpeker han.

«Det er dessuten åpenbart at Navs rådgivende leger i alminnelighet ikke har tid til å gå grundig inn i saksdokumentene. Uttalelsene er ofte korte og preget av hastverk. Tidvis ser man endog at Navs saksbehandlere snakker med rådgivende leger på telefon og deretter skriver egne notater om hva rådgivende lege skal ha ment, som ikke akkurat styrker troverdigheten. En del rådgivende leger, som saksbehandlere, er dessuten åpenbart preget av avslagsorientering i sine vurderinger innenfor et Nav-system der det kan synes å gjelde et prinsipp om å begrense tilgangen på trygdeytelser for, nær sagt, enhver pris», skriver Rosenberg i e-posten til Velferd.no.

Rosenberg mener at også Navs såkalte «samarbeidende spesialister» er en del av problemet.

«Altfor ofte avslår Nav et krav fremfor, som et minstemål, å innhente vurderinger fra nettopp en samarbeidende spesialist. På den annen side er det et problem at samarbeidende spesialister, i motsetning til behandlingsapparatet, kun har en enkeltkonsultasjon med brukerne som grunnlag for sine vurderinger. Videre er det et generelt problem at Nav for ofte velger å benytte spesialister som de vet hva de får fra, herunder at mer nøytrale spesialister ikke får faste oppdrag», påpeker han.

Nav: Diagnosen er ikke avgjørende

Velferd.no har forsøkt å få et intervju med Nav for å få synspunkter på det som kommer fram i AAP-aksjonens spørreundersøkelse, og kommentarer til kritikken AAP-aksjonen retter mot Nav.

Nav har avslått forespørselen om intervju med henvisning til stort arbeidspress, og har i stedet sendt en skriftlig kommentar på e-post via Navs kommunikasjonsavdelingen.

E-posten inneholder følgende svar fra fungerende ytelsesdirektør Bjørn Lien i Nav:

«Nav skal alltid sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før vi fatter et vedtak. I saker hvor vi ikke har tilstrekkelig medisinsk dokumentasjon til å vurdere retten til arbeidsavklaringspenger (AAP) eller uføretrygd skal vi be legen eller en annen behandler om utfyllende opplysninger.

Det er ikke alltid Nav og behandlende lege kommer til samme konklusjon om en persons arbeidsevne. Det betyr ikke nødvendigvis at saken ikke er tilstrekkelig medisinsk opplyst. Ved søknad om AAP er det ikke hvilke diagnoser personen har som er det sentrale, men hvordan helseplagene påvirker personens funksjons- og arbeidsevne. Sentrale opplysninger for Nav er hvordan fastlegene i legeerklæringen har beskrevet personens funksjon – altså hva hun eller han kan, og ikke kan, som følge av sine helseplager.

Selv om personen har dokumenterte helseplager er ikke dette ensbetydende med at vilkårene for AAP er oppfylt. Nav skal også vektlegge personens kompetanse, yrkeserfaring og hvilke muligheter dette gir for at vedkommende kan være i arbeid. Nav kan dermed overprøve legens uttalelse om en persons funksjons- og arbeidsevne når vi vurderer vilkårene for AAP. Legens uttalelse er formelt sett en sakkyndig uttalelse til en søknad om AAP eller uføretrygd.

Vi må imidlertid begrunne vedtakene vi gjør. Begrunnelsen skal vise hvordan vi har vurdert de ulike opplysningene i saken, inkludert de medisinske opplysningene, og gi søkeren informasjon om hvilke forhold som har vært avgjørende for saken.

AAP- og uføresaker kan være saker som har pågått over mange år og har mye dokumentasjon fra mange ulike kilder. Det er ofte vanskelige vurderinger som må gjøres. Nav har mulighet til å få bistand fra egne rådgivende leger for å få en medisinsk vurdering av saken, inkludert om saken er tilstrekkelig opplyst for å vurdere retten til ytelser. Vi går også i dialog med leger, og Nav-kontoret kan delta på samarbeidsmøter.

Vi jobber kontinuerlig med å kvalitetssikre vedtakene som blir fattet og er opptatt av at sakene må være tilstrekkelig opplyst før vi tar en avgjørelse», skriver Bjørn Lien i Nav i e-posten til Velferd.no.