– Stiller UD friere til å koble bistand og politikk

I hvilken grad skal bistandsbudsjettet brukes til å fremme norske interesser? Det er det grunnleggende spørsmålet som ligger bak bråket rundt omorganiseringen av Norad og UD.

Ved å flytte den tyngste fagkompetansen fra Norad til Utenriksdepartementet, slik utviklingsminister Nicolai Astrup skisserer, vil UD få bedre kontroll på utformingen av utviklingspolitikken.

Da blir det også enklere å styre de 34 milliardene med årlige bistandsmidler mot dem vi vil holde oss inne med.

Kamp om kunnskapsmakt

Ifølge KPMG, som har gjort en ekstern evaluering av Norad, kan Norads rolle som tankesmie for bistandssektoren tones ned og mer politiserte oppgaver bør overføres og ivaretas av Utenriksdepartementet.

Men det finnes ingen eksempler i norsk statsforvaltning hvor man har flyttet store deler av fagmiljøet fra et direktorat til et departement på denne måten.

Ekspertene er delte i om det er en god idé.

På tide å rydde opp

Professor i utviklingsstudier ved Handelshøyskolen BI, Anne Welle-Strand, kjenner bistandssektoren godt. Hun stiller seg positiv til ministerens forslag til omlegging og mener et forsøk på å rydde opp er vel verdt.

Slik hun ser det vil en mer rasjonell organisasjon muliggjøre beslutningsprosesser som gir bedre sammenheng mellom nasjonale bistandspolitiske mål og tilgjengelige menneskelige og økonomiske ressurser som virkemidler.

– Det er kommet ganske mye og krass kritikk av det Norge har drevet med over tid, sier hun.

– Spør du meg, så burde man ideelt sett starte helt på nytt, med en ny organisasjon, og ny og relevant kompetanse.

Welle-Strand mener et viktig strategisk aspekt er en sterkere kobling mellom utviklingsmidler og utenrikspolitiske og næringspolitiske mål.

– I forbindelse med den foreslåtte omstillingen burde den eksisterende kompetansen undersøkes kritisk, man bør finne ut om den er relevant, eller om den bør skiftes ut. Tidligere studier har vist at kompetansenivået i Norad og i UD er variabelt, forsiktig uttrykt, sier hun.

Slik BI-professor Anne Welle-Strand ser det bør Astrup vurdere om han kan greie seg med den eksisterende kompetansen i Norad, eller om det må hentes kompetanse utenfra.

– Hvis mulig burde ministeren finne frem til ekspertise som ikke har så klare bindinger til den eksisterende bistandsindustrien, sier hun.

Forståelse for støy

Forsker ved By- og regionforskningsinstituttet ved OsloMet, Berit Aasen, har fulgt utviklingen av Norad-systemet tett over flere tiår. Hun forstår godt at det støyer rundt de foreslåtte endringene, spesielt skillet mellom forvaltning og kompetanse.

Lenge har hun forfektet behovet for at kunnskapen må utvikles tett på der bistandsarbeidet faktisk utføres.

Nå ser det ut til at det motsatte er i ferd med å skje.

– Kunnskapen skapes ute i felten der bistanden ytes. I langt større grad bør man styrke og dra nytte av kunnskapsmiljøene i Sør som man har bidratt til å styrke over flere tiår, sier hun.

Aasen har liten tro på at man kan organisere seg til bedre løsninger i sektoren. Til det er systemet for komplekst. Alle organisasjonsmodeller vil ha styrker og svakheter, slik hun ser det.

– Det som trengs er bedre og mer systematiske samarbeidsrelasjoner mellom direktorat og department innenfor viktige og sentrale fagfelt, og mer åpen dialog med kunnskapsmiljøer både i Norge og i samarbeidsland, sier hun.

Bistandsrevolusjonen som uteble

I 2019 er det ti år siden zambiske Dambisa Moyo med bakgrunn fra Goldman Sachs og universitetene Harvard og Oxford skapte ramaskrik i det internasjonale bistandsmiljøet ved å gi ut boken Dead Aid: Why Aid is Not Working and How There is Another Way for Africa.

I boken presenterer hun svært krass kritikk av tradisjonell utviklingshjelp som hun mener holder annen økonomisk vekst tilbake.

De skarpe utspillene fikk til og med sindige Bill Gates til å omtale boken som kunnskapsløs og for å «spre ondskap».

Selv om Moyo ga bistandsmiljøet en støkk, er forvaltningen av Norges bistandsbudsjett, som i 2017 var på 34,1 milliarder kroner, fortsatt utpreget tradisjonell.

Noe endring kan likevel spores. Over flere år har en økende andel av bistandsmidlene blitt flyttet over til departementet.

En annen trend er at stadig mer av de norske bistandsmidlene rettes mot amerikanske stiftelser som Clinton Foundation og Carnegie Foundation. Den amerikanske tenketanken Brookings Institution ble også valgt som fagmiljø over norske konkurrenter i forbindelse med UDs arbeid med amerikanske helseprogrammer.

Så langt er det ikke snakk om de største summene, de går fortsatt til nødhjelp, men en viktig distinksjon fra annet bistandsarbeid er at det sammenfaller med andre utenrikspolitiske mål.

I utviklingsmeldingen som ble presentert for et år siden la regjeringen opp til en vridning av midlene hvor Norfund ble den store vinneren.

• En dobling av bistanden til fornybar energi.

• 50 prosent økning i bidragene til Norfund, som skal bidra til å utvikle nye arbeidsplasser i privat sektor i fattige land.

• Videreføring av innsatsen på utdanning, helse, klima og skog på et høyt nivå frem til 2030.

• Bidra til nyskaping innen global helse, blant annet ved å utvikle vaksiner mot nye epidemier og bekjempe antibiotikaresistens.

• Øke innsatsen i sårbare områder, for å forhindre at stater kollapser og at konflikt og sårbarhet sprer seg.

• Øke innsatsen for å sikre tilgang til prevensjon, seksuelle og reproduktive helsetjenester, blant annet til abort i trygge og lovlige omgivelser.

• Øke innsatsen for religiøse minoriteter; blant annet skal en støtteordning for religiøse minoriteter økes fra 20 til 40 millioner i året.

Dessuten viste en OECD-rapport i fjor at flere vestlige land setter betingelser knyttet til eget lands næringsliv for å gi bistand.

– Alle vil ha smartere bistand, men det finnes ingen quick fix, sier Aasen.

Hun spør seg nå hva Norads oppgaver faktisk skal være dersom også fagmiljøet flyttes over til UD.

I ytterste konsekvens opphører Norads rolle som direktorat, siden et direktorat både skal høste kunnskap og erfaringer med hvordan statlig politikk implementeres, og systematisere og bringe denne kunnskapen til departementet. På denne måten skal direktoratene være departementenes kunnkapsleverandører, slik Difi definerer det.

Aasen tror ikke vi får smartere bistand ved å samle kunnskapen i departementet, og skille den fra tilskuddsforvaltningen.

– Men det vil kunne stille UD friere til å koble bistand og utviklingspolitikk, sier hun.

– Vil møte formidabel motstand

Welle-Strand mener at man for å sikre at politikken er på rett kurs, burde invitere et uavhengig internasjonalt akkrediteringsorgan til systematisk å observere om nye tiltak som iverksettes virker.

De involverte byråkrater, konsulenter og fagforeninger vil uunngåelig være temmelig inhabile, er hennes spådom.

– Jeg er tvilende til om det vil fungere bedre denne gangen. Bistandsindustriens egeninteresser har skapt en kultur som frykter endring og tap av privilegier. Motstanden mot endring vil være formidabel, sier hun.