Store forskjeller i Navs praktisering av aktivitetsplikt for unge

For å styrke arbeidslinja i velferdspolitikken har regjeringen de senere årene skjerpet kravene til at mottakere av velferdsytelser deltar i ulike aktiviteter.

Regjeringen har vært særlig opptatt av at det må stilles krav til unge som mottar penger fra Nav, og et av tiltakene har vært å skjerpe aktivitetsplikten for unge på sosialhjelp.

Fra 1. januar 2017 har alle kommuner en lovfestet plikt til å stille krav om aktivitet til alle sosialhjelpsmottakere under 30 år.

Tungtveiende grunn for unntak

Også tidligere har det det mulig å stille krav om aktivitet, men det var opp til den enkelte kommune å avgjøre om man ønsket å gjøre dette.

Nå sier sosialtjenesteloven at «Det skal stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år, med mindre tungtveiende grunner taler mot det.»

At Nav mangler tiltak kan ikke brukes som begrunnelse for å frita sosialhjelpsmottakere fra aktivitet, bortsett fra i helt spesielle tilfeller, fastslår Navs rundskriv om praktisering av lovbestemmelsen:

«Unntak fra deltakelse i aktivitet kan ikke begrunnes med at Nav-kontoret ikke har et egnet aktivitetstilbud, med mindre den enkelte har særlige behov for tilrettelegging som det ikke med rimelighet kan forventes at kommunen skal kunne dekke.»

Betydelig variasjon i praksis

Selv om loven sier at det skal stilles krav om aktivitet til alle unge og lov og forskrift fastsetter rammer for unntak, varierer Nav-kontorenes praktisering av aktivitetsplikten, forteller professor Lars Inge Terum ved Oslomet.

Terum har ledet et forskningsprosjekt om forholdet mellom inntektssikring og aktivering, og som del av prosjektet ble det høsten 2018 gjennomført en spørreundersøkelse ved 110 Nav-kontorer over hele landet. I undersøkelsen ble ledere ved Nav-kontorene bedt om å gi anslag for hvor stor andel av sosialhjelpsmottakerne som ble møtt med krav om aktivitet.

Resultatene fra undersøkelsen er ennå ikke publisert, Men Terum forteller til Velferd.no at svarene fra Nav-lederne blant annet viser følgende:

• Det er betydelige variasjoner mellom de ulike Nav-kontorene i det å stille krav om aktivitet, selv etter lovendringen i 2017.
• Knapt halvparten av kontorene stiller krav til mer enn 80 prosent av mottakerne under 30 år.
• Det er noe mer vanlig å stille krav om aktivitet til gruppen 20-24 år enn til dem mellom 25-29 år.
• Lederne rapporterte også at det er forholdsvis vanlig at kontorene også stiller vilkår om aktivitet til dem over 30 år.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Aktivitetssentre

– Det er åpenbart at det er en del unge sosialhjelpsmottakere man mener det er tungtveiende grunner til ikke å stille aktivitetskrav til. Men vurderingen av hva som er tungtveiende grunner, kan variere. Det har delvis å gjøre med forståelsen av plager og livssituasjon til den enkelte, men det reflekterer også delvis hva slags aktivitetstilbud kommunene har, sier Terum.

Da undersøkelsen ble gjennomført 2018, sa omtrent halvparten av kommunene at de hadde opprettet et såkalt aktivitetssenter. De som ikke har et aktivitetssenter, har forskjellige andre løsninger.

– Veldig mye av aktivitetskravene til de unge er at de skal møte på aktivitetssenteret, sier Terum. Han påpeker at det det å gå på et aktivitetssenter, har to funksjoner.

– På den ene siden innløser det aktivitetskravet, og på den andre siden fungerer aktivitetssenteret som en læringsarena. Der prøver man å praktisere de samme reglene som gjelder på en arbeidsplass. Du skal komme til rett tid, du skal være der til det er slutt, og du får et sosialpedagogisk tilbud som oppfattes som mer eller mindre ålreit av de unge.

Intervjuene forskerne har gjort, viser at både ledere og ansatte ved Nav-kontorene slutter sterkt opp om lovendringen fra 2017. Og intervjuer med unge på sosialhjelp, som nylig ble omtalt på Velferd.no, viser at også de har forståelse for at det blir stilt krav.

– I den grad ungdom ser positivt på det, er det fordi aktivitetskravet til en viss grad framstår som meningsfullt, sier Terum.

Les også: Unge på sosialhjelp: «Du bør ikke få penger for å sitte på ræva»

Ulik praktisering av sanksjoner

Samtidig som aktivitetsplikten innebærer at Nav-kontorene må ha et aktivitetstilbud til de unge, innebærer det også at brudd på kravene om aktivitet kan føre til reduksjon i utbetalingene fra Nav.

Nav-kontorene har imidlertid en relativt myk praksis når det gjelder å iverksette sanksjoner, ifølge Terum.

– Det er ikke slik at hvis du bryter aktivitetsplanen, så sanksjonerer de med en gang. Når man på Nav-kontorene kommer i en situasjon der noen bryter med aktiviteter, så sier mange: «Ja, da må vi se på hva slags krav vi stilte.» Og så vurderer man om kravene er for strenge eller at de ikke er passende. Brudd på aktivitetsplikt fører ikke alltid til sanksjoner med en gang.

Tilbud og trussel

Det ligger et spenningsforhold i at aktivitetsplikten på den ene siden innebærer et tilbud om aktivitet og på den andre siden en trussel om kutt i ytelsen. Men denne tosidigheten kan nok oppleves mindre problematisk i Norge enn i andre land der praksisen med sanksjoner er strengere, ifølge Terum.

– Det som er spesielt i Norge, er at du ikke kan miste hele ytelsen. I England kan du miste retten til ytelse i lang tid, så du ikke har noen offentlig ytelse overhodet. I Norge kan du ikke fratas hele sosialhjelpen. Du vil alltid ha rett til nødhjelp, påpeker han.

Vurderingen av når en ung sosialhjelpsmottaker får trekk i ytelsen, vil imidlertid variere fra Nav-kontor til Nav-kontor.

– Det gjør systemet uoversiktlig, påpeker Terum.

– Du vet ikke når måten du oppfører deg leder til en sanksjon og når den ikke gjør det. Forutsigbarheten i systemet blir skadelidende. Men slik vil det være med alle lover som har rom for skjønn. Det vil være variasjon mellom saksbehandlere og variasjon mellom kontorer.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Skeptisk til utvidelse av aktivitetsplikten

Selv om aktivitetsplikten foreløpig er begrenset til sosialhjelpsmottakere under 30 år, har politikere tatt til orde for å utvide plikten til også å gjelde dem som er eldre. Eksempelvis gikk Høyres landsmøte i september inn for å utvide aktivitetsplikten til også å gjelde dem over 30 år.

Undersøkelsen blant Nav-kontorene viser at det stilles sterkest aktivitetskrav til de helt unge, de som er 25 år, og at det ikke i like stor grad stilles krav til dem som er mellom 25 og 30 år. Det kan tyde på at det er det kan være utfordrende å innføre en aktivitetsplikt for eldre sosialhjelpsmottakere, mener Terum.

– Det er viktig å understreke at aktivitetsplikt hviler på en forestilling om at stønadsmottakeren mangler motivasjon til aktivitet og arbeid. Det er det som begrunner at aktiviteten skal være en plikt og ikke et tilbud. Dette er selvsagt et problematisk utgangspunkt.

– Det at man oftere stiller aktivitetskrav til de under 25 år enn til de mellom 25 og 30, tolker jeg som at de over 25 er en mer sammensatt gruppe. Og går du til de over 30 år, eller til de over 40-45 år, så vil du stå overfor en gruppe mottakere som har veldig mange utfordringer i livet. Og da er jeg mer skeptisk til hvorvidt aktivitetsplikt for disse er et hensiktsmessig virkemiddel. Sannsynligheten for at det vil bli mange der det er tungtveiende grunner til unntak, kan tale imot å gjøre bruk av aktivitetskrav, sier han.

– Så obligatorisk aktivitetsplikt for dem over 30 er kanskje ikke noen spesielt god idé?

– Det finnes allerede en lovhjemmel om at der det er hensiktsmessig å stille krav om aktivitet, så kan man gjøre det. I 2018 var det mange kommuner som stilte aktivitetskrav til personer over 30 år. Men det er en fare for at aktivitetsplikt for de over 30 år kan lede til en mer repressiv i praksis og til at det kan bli viktigere å stille aktivitetskrav enn å vurdere om aktivitetskravet som stilles, er hensiktsmessig, sier Terum.

– Om regjeringen ønsker å basere reformer på forskningsbasert kunnskap, bør en eventuell utvidelse av aktivitetsplikten til de over 30 år vente til det foreligger kunnskap om hvordan den fungerer for dem under 30. Det har vi foreløpig for dårlig kunnskap om, konstaterer han.