Større frihet for Nav lokalt – men arbeidet hoper seg opp for veilederne

De lokale Nav-kontorene har de siste årene fått større handlingsrom til å legge opp planer basert på lokale ønsker og behov. Men mange Nav-veiledere opplever at arbeidstempoet er høyt og at arbeidet hoper seg opp.

Stadige omorganiseringer kombinert med høyt sykefravær og hyppig utskifting av ansatte bidrar til veiledernes opplevelse av at de ikke har kapasitet til å følge opp brukerne på en god måte.

Dette er blant funnene i en evaluering av reformer i Nav fra Arbeidsforskningsinstituttet (Afi) ved Oslomet.

Evalueringen tar for seg oppfølgingen av stortingsmeldingen «Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet», som regjeringen la fram i 2016. Den tok blant annet til orde for en reform av Nav med mindre detaljstyring og mer rom for skjønn og lokale løsninger.

Afi-rapporten bygger blant annet på spørreundersøkelser til ansatte ved Nav-kontorene, rådmenn og ordførere, casestudier ved ni Nav-kontorer i tre fylker, med intervjuer med ledere og ansatte i Nav.

Arbeidet med evalueringen ble gjennomført før koronautbruddet. Det siste besøket ved et av Nav-kontorene som er studert, skjedde i slutten av februar 2020, noen uker før koronapandemien førte til nedstengning i Norge.

Positive endringer

De siste årene har det skjedd en rekke positive endringer i Nav, fastslår forskningsleder Knut Fossestøl. Han har ledet arbeidet med evalueringen, og med seg i arbeidet har han hatt Afi-forskerne Elin Borg og Eric Breit.

Tidligere har det vært kritikk mot detaljstyring av de lokale Nav-kontorenes arbeid gjennom aktivitetsbaserte målekort. Dette er det blitt mindre av, ifølge de lokale Nav-lederne forskerne har intervjuet.

– Vi ser at målstyringen/aktivitetsstyringen er noe redusert. Samtidig har det vært større rom for å utvikle lokale virksomhetsplaner basert på lokale ønsker og behov. Det er veldig annerledes enn tidligere, sier Fossestøl.

Samtidig som lederne på Nav-kontorene opplever at de har fått bedre armslag til å prøve ut nye løsninger, viser evalueringen at hver enkelt veileder har fått færre brukere å følge opp og at de digitale løsningene er forbedret.

Nesten 80 prosent av veilederne har nå under hundre brukere, og et stort antall veiledere har betydelig færre brukere enn dette.

Bedre samarbeidsklima

En positiv endring er også at det har også blitt et bedre samarbeidsklima enn før, ifølge Fossestøl.

– Mens Nav-kontorene for noen år siden drev med brannslukking og ad hoc-løsninger og det var mangel på tillit mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeids- og sosialdepartementet, jobber man mer sammen i dag. Det er mer tillit, og man snakker om reelle problemstillinger, sier han.

– Det er grunn til å gi honnør for grepene som er tatt. Det er riktig måte å tenke, ikke minst for å bidra til å få flere med sammensatte behov i arbeid.

Les også denne saken fra 2019: Krevende hverdag for jobbspesialister i Nav

Ingen dans på roser

Selv om ledere ved de lokale Nav-kontorene opplever at de har et større handlingsrom enn tidligere, er hverdagen i Nav fortsatt ingen dans på roser.

– Det er fortsatt store utfordringer, spesielt på veiledernivå, konstaterer Fossestøl.

De positive endringene som de lokale Nav-lederne forteller om, har i liten grad slått inn i de menige Nav-veiledernes opplevelse av egen arbeidshverdag. Mange opplever at arbeidstempoet er høyt og at arbeidet hoper seg opp på grunn av ujevn arbeidsbelastning.

Selv om de har fått færre brukere å følge opp, opplever veilederne at de har mindre tid til arbeidsrettet oppfølging enn tidligere.

– Det er et paradoks som henger sammen med forhold veilederne ikke har innflytelse over. Fremdeles er den organisatoriske infrastrukturen rundt veilederne for dårlig, spesielt på it-siden, sier Fossestøl.

Mangler ressurser

Nesten halvparten av Nav-veilederne oppgir at de ikke har tilstrekkelig ressurser til veiledning og oppfølging av brukerne. Blant veiledere som har mer enn 100 brukere i porteføljen sin, oppgir bare én prosent at de har ansikt-til-ansikt-kontakt med brukerne.

Mange veiledere opplever at arbeid med inntektssikring og saksbehandling skjer på bekostning av den arbeidsrettede innsatsen.

Hele tre av fire sier at dokumentasjon, registrering og saksbehandling knyttet til å sikre folk inntekt tar oppmerksomhet vekk fra den kvalitative oppfølgingen av brukerne.

Liten innflytelse på arbeidshverdagen

Tilbakemeldingen fra de Nav-ansatte er at store arbeidskrav ikke følges av stor innflytelse. Nesten halvparten opplever at de har liten innflytelse over egen arbeidshverdag, viser evalueringen.

De ansatte opplever høyt sykefravær og hyppig utskifting av ansatte som en ekstrabelastning i arbeidshverdagen.

– Hva er forklaringen på at ledere ved Nav-kontorene ser ut til å ha en litt annen oppfatning av situasjonen enn veilederne?

– Lederne opplever at de kan tenke langsiktig, men medarbeiderne trekkes med i for liten grad. Man kunne spilt mer aktivt på medarbeiderne, svarer Fossestøl.

– Veilederne er samtidig i en situasjon der de i liten grad kan endre de strukturelle forholdene rundt arbeidssituasjonen, for eksempel når det gjelder digitalisering. Det er beslutninger som tas andre steder, tilføyer han.

Les også: Reform av Nav: Tillit er bra, men ikke nok

Nye løsninger gir merarbeid

Fossestøl påpeker at tiltak som er ment å gi en bedre arbeidssituasjon kan ha som bieffekt at arbeidsbelastningen øker. Han trekker fram datasystemet Modia som et eksempel på dette.

Dette er et system som benyttes til kommunikasjon med brukerne, der det blant legges inn handlingsplaner og er et system for direkte kommunikasjon mellom bruker og veileder.

Moderniseringen som har skjedd gjennom Modia beskrives som vellykket, men systemet har sine ulemper, påpeker Fossestøl.

– Samtidig som man lager bedre løsninger, oppstår det nye problemer. Modia har gitt nye muligheter til kontakt med brukerne, blant annet gjennom chat. Det er positivt, men det skaper også et betydelig merarbeid for veilederne fordi de får flere henvendelser de skal forholde seg til.

Nav-veilederne opplever digitaliseringen som en av de største utfordringene i hverdagen. Om lag én av tre opplever det som krevende å bruke flere digitale systemer i jobben sin, og antall systemer har økt ved at den interne kommunikasjonen i Nav har blitt digitalisert, påpeker Afi-rapporten.

Ifølge veilederne er det også et problem at mange brukere ikke forstår hvilke henvendelser som skal i hvilken kanal.

Manglende digital kompetanse

Evalueringsrapporten påpeker at manglende digital kompetanse hos brukerne en utfordring. Det kan føre til forskjeller i oppfølging av brukerne, frykter Fossestøl.

– Det er en fare for at det blir et dårligere tilbud til ikke-digitale brukere. Dette er en bekymring som mange veiledere uttrykker. Man må se nærmere på konsekvensene for brukere med mangelfulle digitale ferdigheter, som for eksempel innvandrere med svake språkkunnskaper.

Den digitale aktivitetsplanen har gitt bedre muligheter for brukermedvirkning. Likevel opplever veilederne at mange brukere ikke deltar aktivt i arbeidet med den digitale aktivitetsplanen. Dette kan blant annet skyldes at de mangler digital kompetanse, ifølge evalueringsrapporten.

Det er tydelig at utfordringene knyttet til manuelle brukere har vært undervurdert, konstaterer Afi-forskerne.

«Ut fra vårt materiale ser det ut som det er en reell risiko for at de som oppfattes som ‘manuelle brukere’, enten det skyldes språkproblemer, analfabetisme eller sosiale problemer, får dårligere oppfølging og service enn tidligere på grunn av digitaliseringen», skriver de i rapporten.

Krevende partnerskap

Nav er det partnerskap mellom stat og kommuner, og dette partnerskapet har ikke vært uten problemer. Fra kommunenes side har staten vært opplevd som dominerende, og rådmenn i kommunene opplever en økt ubalanse i maktforholdet, viser den nye evalueringen.

Rådmennene opplever at kommunenes innflytelse på Navs oppgave- og tjenesteinnhold er svekket over tid. Flertallet opplever at staten dominerer samarbeidet, og at de ikke er likeverdige partnere. Manglende innflytelse kommer til syne i forbindelse med debatten om Nav-kontorets åpningstider, en beslutning som rådmennene opplever at de i liten grad har vært involvert i.

Til tross for at rådmennene mener maktforholdet er skjevt, er de fornøyd med hvordan Nav løser sine oppgaver. Nesten 80 prosent av rådmennene opplever at Nav-kontoret i noen eller stor grad bidrar til å få flere i arbeid og færre på stønad. Dette er flere enn tidligere.

Nav-lederne opplever det annerledes

– Det er overraskende at rådmennene er så opptatt av maktasymmetri samtidig som de er fornøyd med den jobben Nav-kontorene gjør, sier Fossestøl.

Han mener en forklaring kan være at selv om de opplever at de ikke har så stor innflytelse, opplever de kanskje samtidig at Nav-kontorene jobber godt, at noen brukere har fått et bedre tilbud.

Det er for øvrig verdt å merke seg at lederne ved de lokale Nav-kontorene ikke deler rådmennenes oppfatning av forholdet mellom stat og kommune.

Sett fra Nav-ledernes ståsted er det rådmenn og kommunalsjefer som har mest innflytelse på oppgave og tjenesteinnholdet på Nav-kontoret. I tråd med dette mener de partnerskapet er mer likeverdig enn det rådmennene gjør.

Helt siden Nav ble opprettet i 2006, har det vært påpekt at organisasjonsmodellen med både statlig og kommunalt eierskap er en krevende modell. Dette er fortsatt tilfelle, viser den nye evalueringen.

Nav-lederne oppgir at det er et betydelig administrativt merarbeid knyttet til forvaltningen av det doble eierskapet og to lønns- og avtalesystemer.

Behov for bedre dialog

En utfordring for veilederne ved de lokale Nav-kontorene er forholdet til Nav Arbeid og ytelser, som fatter vedtak om tildeling av ytelser.

Veiledere opplever at de skjønnsmessige anbefalingene som gjøres av Nav lokalt, for eksempel knyttet til arbeidsavklaringspenger (AAP), overprøves av Arbeid og ytelser, uten at veiledere forstår hvorfor eller får innblikk i begrunnelsene, påpeker Afi-rapporten.

Samtidig skal veilederne forsvare disse vedtakene overfor brukerne, fordi Nav Arbeid og ytelser ikke har brukerkontakt.

– Det er behov bedre dialog mellom de lokale Nav-kontorene og Nav Arbeid og ytelser, sier Fossestøl.

Samtidig understreker han at det er utfordringer som ikke kan løses gjennom en slik dialog. Mange veiledere opplever det eksempelvis som problematisk å håndheve innstrammingene i regelverket for arbeidsavklaringspenger.

– Dette er innstramminger som er politisk bestemt, påpeker Fossestøl.

Mer oppfølging i egen regi

Avslutningsvis i evalueringsrapporten kommer forskerne noen konkrete anbefalinger. En av dem er at Nav bør satse enda mer på arbeidsrettet oppfølging i egen regi, framfor å sette ut oppgaven til eksterne tiltaksleverandør.

Dette er en anbefaling som går på tvers av funnene i en rapport fra Proba, som konkluderer med at kostnadene ved tiltak i Navs egen regi er såpass store at de ikke oppveier for at resultatene er noe bedre enn for tiltak som er satt ut på anbud.

Slik begrunner Knut Fossestøl anbefalingen om å satse mer på tiltak i Navs egen regi, selv om det kan være dyrere enn å sette ut jobben.

– Nav-veiledere opplever at de kommer tettere på brukerne når Nav gjør oppfølgingen selv. Det er positive ringvirkninger som har med kvaliteten på arbeidet å gjøre. I dag er det en utfordring at veilederne får for lite feedback på hvordan det går med brukerne. Økt oppfølging i Navs egen regi kan bidra til å bedre på dette.