UDIs vei fra telling til tillit

Han forteller at målet med arbeidet er å skape bedre flyt i de lange kjedene som oppstår når en flyktning, eller en annen bruker av UDIs tjenester, leverer en søknad som skal innom mange forskjellige etater før den er ferdig behandlet.

Mye står på spill. Spørsmålet er om tillit og målstyring kan kombineres. Svaret kan få store ringvirkninger i det offentlige Norge.

I offentlig sektor pågår det en evig debatt om mål- og resultatstyringen.

Direktoratet for økonomistyring, DFØ, forfekter synet at målstyring er et godt verktøy, men som ikke alltid blir brukt riktig. Det er som kjent ikke våpen som dreper, men mennesker.

DFØs leder Hilde Singsaas sier ledere i offentlig sektor har et stort handlingsrom som må brukes til å slippe opp på kontrollrutinene slik at ikke målstyringen ender opp i for mye papirarbeid.

Mens de fleste offentlige ledere finner dette vanskelig, har man i UDI slått dørene til handlingsrommet på vidt gap.

Utnytter handlingsrommet

I noen offentlige virksomheter skjer det ikke så mye fra år til år. Det er de samme trøtte trynene med de samme rutinepregede arbeidsoppgavene år ut og år inn. Slik er det ikke i UDI.

Da strømmen av migranter var på sitt sterkeste i 2015, mottok UDI 31.145 søknader om asyl. For å takle det måtte de også øke bemanningen dramatisk. Organisasjonen svulmet opp som en ballong.

Så kom 2016 med et fall i antallet søknader på 89 prosent. Det var det laveste antallet flyktninger på 20 år. Og i 2017 kom det enda færre. Svært mange av de nyansatte på midlertidige kontrakter måtte ut igjen.

Nå er ikke slike svingninger helt nytt for UDI. Det ligger i asylordningens natur at kriger og sultkatastrofer kan komme plutselig og at de kan forsvinne like plutselig. Men det gir ikke stabilitet for en organisasjon som vil lære og utvikle seg.

For å gjøre nettopp dette har UDI i mange år jobbet aktivt med LEAN-prinsippene.

– Vi fant ut at det var nødvendig med en helt ny modell for styring hos oss, sier Birgitte Lange, assisterende direktør i UDI.

Hun snakker under et seminar om tillitsbasert ledelse i regi av Great Place to Work og Forum for tillitskultur i offentlig sektor om hvordan svingningene avdekket at UDI kanskje ikke var bygget for å takle dette på en best mulig måte:

– Vi målte ikke de riktige tingene. Vi har enormt med informasjon om resultatene våre og det er departementet interessert i. Men vi innså etter hvert at vi manglet informasjon om hvorfor det noen ganger kunne oppstå avvik.

Ledelsen bestemte seg for å vri styringen fra å telle antall vedtak til å bli mer opptatt av hvorfor resultatene blir som de blir.

Dermed dukket UDI-sjef Frode Forfang og ledergruppen hans ned i suppen av konsulentspråk det er vanskelig å unngå når man skal endre på noe så abstrakt. Ord som flyt, pyramider og fokus på prosesser ble vanlige. Men også tillit og myndiggjøring.

– Vi ble mer og mer opptatt av at målet skulle være å gi medarbeidere mer tillit til å løse oppgavene selv på den måten de mener er best, sier Lange.

I år skal UDI bruke mye av det de har lært til å meisle ut fem nye styringsprinsipper. Den nye styringsmodellen skal blant annet bidra til mer læring i organisasjonen. Tanken er at det er medarbeiderene som vet hvor skoen trykker og som lettest kan peke på kritiske flaskehalser i systemet. Og det har de gjort.

Ga tillit, fikk resultater

Direktør for Oppholdsavdelingen Karl Erik Sjøholt blir omtalt som en primus motor for LEAN-tankegangen i UDI.

Det har ikke alltid vært like høyt prioritert i det offentlige.

Det skjer ofte at en sak må gjennom flere adskilte etater. For nordmenn og andre som bare ønsker å få noe gjort, er dette usynlige skiller som man ikke tenker på i det hele tatt. Men for de som skal jobbe med sakene kan det være vanskelige barrierer som fører til mye ekstra arbeid.

En flyktning som vil ha familien sin hos seg, tror kanskje han søker om dette hos UDI, men i realiteten er det ingen søknader om opphold i Norge som «starter» i UDI. Alle søkere må søke gjennom «førstelinjen» - en norsk utenriksstasjon eller lokalt politi. Først etter det sendes søknaden til UDI for behandling.

– Vi så at det i overgangene mellom førstelinjen og UDI i for stor grad oppsto forsinkelse og misforståelser. Det kunne være ikke-komplette søknader, manglende dokumentasjon og usikkerhet rundt innhenting av nye opplysninger, sier Sjøholt.

Hver gang noe av dette må utbedres, sender UDI saken tilbake til førstelinjen, og tiden begynner å løpe. Dette har alltid vært en utfordring og fører til mye venting.

Men i 2016 og inn mot 2017 var kapasiteten i førstelinjen sprengt. Som en følge av asylstrømmen hadde antallet familiegjenforeninger skutt i været. Også disse søknadene skal fremmes via en norsk utenriksstasjon. Hovedstasjonene for mottak av slike søknader ligger for tiden i Beirut og Ankara, og her var de i ferd med å miste kontrollen fullstendig.

– Uansett hva det skyldtes, de klarte bare ikke håndtere det, sier Sjøholt.

Tidligere har UDI prøvd å hjelpe til med ved å sende ned ekstra mannskap. Men ved inngangen til 2017 var situasjonen annerledes. UDI hadde fått beholde en del penger som var blitt til overs fra den store asylstrømmen.

For tillitsfulle LEAN-entusiaster syntes saken klar. Her lå det en unik mulighet.

UDI hadde tid, ressurser og nye ideer de ivret etter å prøve ut. Og førstelinjen lå i stabilt sideleie og hivet etter pusten.

Samtidig tok man en sjanse. For hver frigjorte ressurs på et dyrt oppdrag, mistet UDI kapasitet på oppgavene organisasjonen måles på.

– Vi ga i realiteten vår kapasitet til UD og politiet, sier Sjøholt.

Likevel reiste UDI-rådgiverne Steinar Mørkved og Line Viktoria Fineide sammen med fire kollegaer, ned til Beirut og Ankara med et helt nytt oppdrag: De skulle få ned ventetiden - og gjøre nedgangen varig gjennom innføring av helt nye rutiner.

Dette var folkene som satt tettest på problemene, og de skulle få fikse det, slik de så det best.

– Vi fikk aldri beskjed om hvordan vi skulle løse oppgaven. Der nede fikk vi også stor frihet til å gjøre det vi mente var det beste i situasjonen, sier Mørkved.

Brukte tid

De to rådgiverne forteller at de visste lite om hva som ventet dem da de dro. Men en ting visste de. Ved ambassadene hadde man etter hvert blitt vant til at UDI kom ned og hjalp til med forefallende arbeid. Og denne gangen var de flere som kom enn vanlig. Men dersom UD-ansatte hadde ventet seg ekstrahjelp, ble de skuffet.

Her kom det i stedet noen som vanligvis satt milevis fra faktiske konfliktområder, som attpåtil skulle fortelle dem hvorfor de ikke utførte en jobb de hadde gjort i alle år, på optimalt vis. Det var helt klart rom for konflikter.

– I begynnelsen slet vi med å forklare hva vi ønsket å oppnå, sier Fineide. – Det var en overgangsperiode hvor vi måtte bruke mye tid å å kommunisere at litt mer tid på forberedelse av søknader i førstelinjen i en kort periode, ville være ressursbesparende for hele kjeden på sikt.

Hun forteller at løsningen lå i å ta seg god tid og finne frem til løsninger sammen:

– Å fortelle noen at slik skal du jobbe; mennesker fungerer ikke sånn. Man må opparbeide et tillitsforhold. Det er viktig for at andre skal få eierskap til endringen.

De begynte med å se på hvordan det var for brukeren å levere en søknad i enten Beirut eller Ankara. Det kunne umiddelbart fremstå ganske håpløst. Søknader kan fylles ut og sendes digitalt på nett, men de er ikke offisielt registrert før de blir overlevert på ambassaden.

Da teamet reiste ned, lå ventetiden på 10 måneder bare for å få levert søknaden. Dette er ventetid som ikke dukker opp i den offisielle saksbehandlingstiden - den begynner uansett ikke å løpe før søknaden er registrert. Men for en som savner familien sin i ti måneder før ventetiden egentlig begynner, er det en fattig trøst.

At mange av søkerne ikke fikk lov til å komme over grensen for å levere søknaden sin ved ambassaden, gjorde ikke ting enklere. Systemet med timebestilling var også i kaos.

– Da gikk vi heller over til drop-in, sier Fineide.

I Beirut flyttet man alle bestilte timer frem i tid. I utgangspunktet en enkel handling. Men dette er folk som bor i krigsherjede områder som Aleppo eller Homs, hvor hele bydeler ligger i ruiner. Hvordan kommuniserer du til noen i en krigssone at timen deres er flyttet frem? Det var noe av det vi var mest spent på, forteller Mørkved.

– Vi måtte bare stole på at de fikk beskjeden. Og i stor grad gjorde de det, sier han.

UDI-rådgiverne gjorde også små grep som å sørge for at det brukes samme begrep for blant annet ekteskap i et søknadsintervju som i et eventuelt referanseintervju med andre parter senere. Er det misforståelser om slike ting, kan ventetiden i verste fall forlenges med år!

Kraftig forbedring for brukerne

Resultatene fra mange av disse små men viktige endringene, er ikke mindre enn imponerende. I dag får man time ved ambassaden i Beirut på dagen eller i verste fall etter en uke. En kraftig nedgang fra de ti månedene det tok for bare ett år siden. Og nedgangen skyldes i stor grad forbedringsarbeidet og ikke bare at det er færre søkere nå.

– I Ankara er de i dag mye bedre rustet til å ta i mot en stor søkermasse dersom Tyrkia skulle åpne grensene igjen, sier Fineide.

Og det kan skje. Selv om grensen mellom Tyrkia og Syria er lukket, er den porøs til tider. Dessuten er avtalen mellom Tyrkia og EU som var delaktig i at den store strømmen av flyktninger stoppet opp, skjør. I avtalen tok Tyrkia alle flyktninger som hadde nådd Hellas i bytte mot at EU betaler seks milliarder euro og vurderer visumfri innreise for tyrkere. I februar i år, to år etter avtalen ble inngått, overleverte Tyrkia et brev til EU der det hevdes at alle krav til visumfri innreise nå er innfridd. Leder i EU-kommisjonen Jean-Claude Juncker og Tyrkias president Recep Erdogan skal etter planen møtes 26. mars for å diskutere veien videre.

Underdirektør i UDI Steinar Munch Rotevatn var prosjektleder for teamene som ble sendt ut og hadde ansvaret for at man skulle dra nytte av lærdommen slik at den kunne brukes ved andre utenriksstasjoner. Og det er gjort. I god byråkratisk ånd er det utviklet en mal med beste praksis som nå rulles ut ved norske utenriksstasjoner over hele verden.

– Nå er brukeren i fokus, og vi ser på hele prosessen fra a til å. Det var ikke mye snakk om brukerperspektivet før. Nå er det overalt og man merker det i hele organisasjonen, sier han.

Samarbeid med politiet

Man gjorde også et lignende fremstøt mot politistasjonene i Norge. UDIs folk ble utstasjonert hos politiet i flere av de store byene. Resultatet var at 3000 statsborgerskapssaker som bare hadde blitt liggende hos politiet, ble oversendt til UDI på noen måneder. Politiet måles ikke først og fremst på denne type saksbehandling og dette gjelder folk som allerede har permanent opphold, men resultatet var igjen lang ventetid for brukerne.

For prosjektleder Kjetil Jacobsen var møtet med politiet en åpenbaring.

– Det var første gang jeg var på besøk i Oslo politidistrikt. Jeg så navn på dørene som jeg hadde kjent i 15 år, men som jeg aldri hadde møtt ansikt til ansikt, sier han.

Nå er det etablert flere kontaktpunkter og møteforum, slik at man lettere kan utveksle erfaringer og finne frem til forbedringer fremover også. Man er også kommet frem til bedre måter å forberede sakene på, slik at det også her blir mindre av at saker sendes frem og tilbake i systemet.

Blir målt på forskjellige ting

For direktør Sjøholt og andre i ledelsen var det også en annen agenda bak prosjektene. De vil vise at mye av problemet med offentlige styring, er at etatene måles i siloer og ikke nok på prosessene i kjeden som brukerne sendes gjennom.

– Prosesser i det offentlige strekker seg over flere etater som ofte måles på forskjellige ting. Noe av nøkkelen ligger i å vri styringen over mot prosessene, sier Sjøholt.

Han opplever at dette nå er i endring, og at endringene skjer i dialog med etatene.

Sammenligner man oppdragsbeskrivelsen fra justisdepartementet fra 2014 med i dag, er det store forskjeller. I det såkalte tildelingsbrevet ramses det opp hovedmål, delmål og styringsparametre med tilhørende oppgaver. Dette har vært stedet hvor målstyringen har vært på sitt mest iøynefallende.

I 2014-brevet til UDI heter det at hovedmålet er en «helhetlig og konsekvent innvandrings- og flyktningpolitikk». Dette skal oppnås gjennom en rekke styringsparametre som er svært konkret utformet:

• 90650 oppholdssaker skal behandles
• 12000 asylsaker skal det fattes vedtak i
• 2100 assisterte returer

Ingen av disse formuleringene finnes i brevet for 2018. Der er det i stedet kommet inn en ny hovedprioritering: «Det er et hovedmål for migrasjonskjeden at Norge skal motta færre asylsøkere uten beskyttelsesbehov».

Men viktigere for UDIs ansatte er en nyvinning i brevet som stammer fra UDI selv: «Sentralt i et samfunns- og brukerperspektiv er migrasjonskjedens samlede saksbehandlingstid».

– Nå hører de mer på hvordan vi ønsker å bli målt. Over tid har vi sett at flere saksbehandlere ikke løser alt. Når vi nå sier at vi ønsker å jobbe med prosessene, så får vi spillerom til det. Her fortjener departementet ros, sier Sjøholt.

Han tror en hospiteringsordning kan være en ordningen som flere i offentlig sektor kan dra nytte av.

Del av styringstrend

– Jeg tror det er veldig positivt at det nå kommer endringer i tildelingsbrevene. Det sier professor Aage Johnsen ved OsloMet som forsker på offentlig styring:

–Mange har følt seg styrt av aktivitetsmål som ikke alltid harmonerer med den kunnskapen de som sitter tettest på prosessene sitter med.

Han peker på at mye av det som UDI nå er i ferd med å få grep om, inngår i større styringstrender. Det går under mange navn, LEAN, prosesstankegang og samstyring.

– Skal man lykkes med samstyring er man avhengig av systemer som snakker godt sammen og som har gode data, sier han.

Johnsen nikker anerkjennende til en tanke om mer hospitering og utveksling av resurser i det offentlige.

– Dette er gamle tanker som dukker opp igjen nå. Men det er gode tanker, så jeg håper det kommer mer av det, sier han og viser til helsevesenet: – Teknologien ligger der allerede, man er i stand til å få til mer samarbeid på tvers av siloene, men det er fortsatt ikke tatt i bruk. Det ligger et stort potensial her, men man kommer til å møte en del problemer.

En av de største utfordringene er at noen må ta investeringen for at andre skal nyte godt av gevinstene - mellom etater og internt i organisasjoner.

– Men det er derfor vi har en offentlig sektor, påminner Johnsen.

Forutsigbarhet som målsetning

Birgitte Lange forteller at det nye tankesettet fikk dem til å løfte blikket. De ble mer oppmerksomme på hva som var viktigst for brukerne, altså flyktningene.

– For en asylsøker er det forutsigbarhet som er det aller viktigste. Disse menneskene trenger forutsigbarhet for å kunne komme seg videre og planlegge livene sine, sier Lange.

En slik tilsynelatende minimal endring i måte å tenke på, får umiddelbart konkrete effekter. Mens hovedmålet hadde vært 100.000 vedtak i året, kan det nye målet bli størst mulig forutsigbarhet for brukerne.

Arbeidet med den nye styringen har tatt lang tid og krevd mange runder i ledelsen og i små grupper som har fungert som pilotstudier. Totalt har man kokt samtalene og testene ned til fem styringsprinsipper.

Paul Skoglund er blant dem i UDI som i disse dager sitter og meisler ut detaljene i organisasjonens nye styringsprinsipper. Han peker på at UDI har modnet som organisasjon. Mens svaret på det meste tidligere var konsulenter, har man i dag kommet dit at man har skjønt at LEAN-tankegangen handler om mer enn Toyota. Det har festet seg i organisasjonskulturen.

Han vil ikke si nøyaktig hvordan prinsippene blir formulert, men han forteller at de kommer til ta innover seg den kulturendringen som allerede har skjedd. Det betyr mer tillit til de som sitter tett på brukerne og at man skal forbedre prosesser hele tiden hvis man kan. I dag får nyansatte beskjed om å si fra hvis de ser noe som virker rart eller klønete på dem.

Lange tar ikke seieren på forskudd: – Det har ikke vært enkelt. Det er abstrakt for mange å snakke om dette. Hva betyr det egentlig? Er vi sikre på at vi forstår dette likt? spør hun.

Så langt venter ledelsen med å rulle endringen ut i hele organisasjonen. Det er fortsatt litt umodent. Lange forteller at håpet er at man er litt nærmere etter sommerferien. Frem til da vil de forsøke å forme innholdet på en litt mer pedagogisk måte med et mer forståelig språk.

– Det er en sterk vilje i UDI til å flytte oss i denne retningen. Men det tar tid, vi klarer det ikke med en gang. Det vil kreve enda en kulturendring. Samtidig er jeg optimist, sier hun.

Forsettelig drap

Og mens vi venter fortsetter debatten om målstyringen ufortrødent.

Under Styringskonferansen til DFØ uttalte professor Tom Colbjørnsen ved Handelshøyskolen BI at aktivitetsmål innsnevrer lokal handlefrihet. En utfordring for målstyringen er at styringsparametrene er lavt korrelert med bruker- og samfunnseffekter. Men han tror ikke man kan forkaste mål- og resultatstyringen fullstendig.

– Jeg tror på en mellomvei. Det blir bedre tildelingsbrev mange steder og mer autonomi, sa han.

Colbjørnsens kollega ved BI, professor Bård Kuvaas, er ikke like diplomatisk. Under seminaret til Forum for tillitskultur i offentlig sektor gikk han rett i angrep: – Målstyring er forsettelig drap på arbeidsglede og motivasjon, sier han.

Kuvaas har mistet troen på at det er mulig å delegere mål nedover - i hvert fall mål som absolutter.

– Vi må skille mellom resultat og prestasjon. Prestasjon er hva medarbeideren gjør, og ikke resultatet av det. De aller fleste kvantitative mål er ikke prestasjonsmål, som betyr at de fleste organisasjoner ikke måler eller fokuserer på prestasjoner, sier han og legger til at det er noen som er flinke, som UDI:

– Men vi kan ikke basere oss på det.