Usikker virkning av skjerpet aktivitetsplikt for unge

Siden 2017 er alle norske kommuner pålagt å stille krav om aktivitet til unge som mottar sosialhjelp. Aktivitetsplikten er obligatorisk for alle sosialhjelpsmottakere under 30 år, så sant det ikke finnes tungtveiende grunner imot.

Hensikten med å innføre en lovfestet aktivitetsplikt har vært å få ned sosialhjelpsbruken blant unge, og å få flere over i arbeid og annen aktivitet. Det er imidlertid uvisst hvor stor effekten vil være av reformen fra 2017, ifølge seniorforsker Øystein M. Hernæs ved Frischsenteret.

«Å sette vilkår for sosialhjelp til unge har tidligere hatt mange positive virkninger, men det er usikkert om ytterligere krav har samme virkning i dag», påpeker han i en artikkel i siste nummer av tidsskriftet Stat & Styring.

Å stille krav til sosialhjelpsmottakere er for øvrig ikke noe nytt.

– Kommunene har alltid hatt mulighet til å stille krav til den som mottar sosialhjelp, sier Hernæs til Velferd.no. Han forteller at aktivitetskrav til unge har vært vanlig lenge før det ble lovfestet.

Positive Nav-medarbeidere

Sammen med andre forskere ved Frischsenteret er Hernæs nå i gang med å evaluere effekten av reformen fra 2017.

Forskerne har gjennomført en spørreundersøkelse om hva kommunene har gjort når det gjelder å stille vilkår etter lovendringen for tre år siden. Svarene skal sammenholdes med utviklingen i tallet på unge sosialhjelpsmottakere i kommunene, data om unge i utdanning og arbeid og annet.

Resultatene av evaluering foreligger ikke ennå, men Hernæs forteller at mange har en positiv holdning til aktivitetsplikten. Det gjelder blant annet dem som har ansvaret for å tildele sosialhjelp.

– Vi har intervjuet medarbeidere i Nav, og mange i Nav har uttrykt at de synes aktivitetsplikt er nyttig, sier Hernæs.

Ansatte i Nav har samtidig gitt uttrykk for at det har vært krevende å få til et tilbud som er tilfredsstillende for en brukergruppe med svært sprikende behov.

«Når det i tillegg var svært mange Nav-kontorer som allerede praktiserte ulike former for krav om aktivitet, spesielt hos de yngste, er det et åpent spørsmål hvor store endringer man kan forvente at lovendringen førte til», skriver Hernæs i Stat & Styring.

Effekten av aktivitetskrav kan også påvirkes av hvem som bestemmer at det skal stilles krav.

Kommunene hadde stor grad av eierskap til endringer som ble iverksatt rundt årtusenskiftet. Man kan tenke seg at effekten ikke blir like stor når endringene er pålagt, mener Hernæs.

Sprikende studier

Tidligere studier av aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere har gitt sprikende funn. De mest positive resultatene kommer fram i en studie av aktivitetsplikt i kommunene rundt årtusenskiftet, som Hernæs gjorde for et par år siden.

Studien tok for seg unge sosialhjelpsmottakere i alderen 26-31 år.

I perioden 1994-2004 økte mange sosialkontorer sin bruk av vilkår for å motta sosialhjelp. De opererte med mange forskjellige aktiviteter, som veiledningssamtaler, kurs, arbeidstrening, utdannings- og opplæringstiltak og konkrete arbeidsoppgaver i kommunen.

Studien undersøkte forskjellene mellom kommunene som stilte økte krav i denne perioden, og de som ikke gjorde det, og Hernæs fant klare effekter av økt bruk av vilkår for sosialhjelp: Tallet på unge sosialhjelpsmottakere gikk ned, og flere kom i lønnet arbeid.

I en annen studie fant Hernæs og kolleger ved Frischsenteret at flere gjennomførte videregående skole på normert tid.

Pisk og gulrot

Virkningen på den samlede inntekten var positiv, ved at økningen i lønnsinntekt var større enn nedgangen i sosialhjelpsutbetalinger. Inntekten økte særlig blant dem som hadde lavest inntekt fra før, og spesielt blant kvinner.

– Det er vanskelig å si sikkert hvorfor inntekten økte mest for kvinner. Men det var flere kvinner som i utgangspunktet ikke var i jobb, eller som jobbet lite, så for dem var potensialet for økt inntekt større, sier Hernæs.

Studien kan ikke si noe om hvilke tiltak som ga resultater, forteller han.

– Vi kan ikke si noe sikkert om hva det var som virket. Vi kan ikke skille om det var pisk eller gulrot. Det var klart et element av pisk, med mer krav til oppmøte. Men det var også økt oppfølging, og flere tilbud til mottakerne.

Hernæs påpeker at aktivitetsplikt ikke bare dreier seg om krav til den som mottar sosialhjelp.

– Det påligger også en plikt for kommunene til å tilby aktiviteter.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Nyere studie viser liten effekt

Studier av bruken av aktivitetsplikt de senere årene viser ikke like positive resultater som studien av endringene rundt årtusenskiftet.

Espen Steinung Dahl i Arbeids- og velferdsdirektoratet har tatt for seg perioden 2005-2015 og undersøkt utviklingen hos kommuner som økte sin bruk av vilkår om aktivitet sammenliknet med utviklingen i kommuner som ikke gjorde endringer.

I motsetning til studien av tiden rundt årtusenskiftet fant Dahl få virkninger av økte aktivitetskrav utover en noe redusert andel som mottar sosialhjelp.

«Dette kan skyldes at Dahl analyserte en noe snevrere form for vilkår, nemlig vilkår knyttet til arbeidspraksis eller kursdeltakelse, mens de tidligere studiene inkluderte også vilkår knyttet til veiledning, personlig økonomistyring og helse», påpeker Øystein M. Hernæs i artikkelen om vilkår for sosialhjelp i Stat & Styring.

At effekten er mindre i perioden Dahl har undersøkt, kan også ha å gjøre med at mye av potensialet for endring allerede var utnyttet.

– Mange kommuner hadde allerede begynt å bruke ulike virkemidler aktivt, så rommet for ytterligere skjerping var antakelig mindre, sier Hernæs.

Flere uføre

Espen Steinung Dahl har gjort et doktorgradsarbeid på dette temaet, og der konkluderer han med at innføring av aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år verken førte til økt inntekt eller økt arbeidsdeltakelse.

Aktivitetsplikten har imidlertid ført til at flere går over på uføretrygd. Og det kan være en god ting, ifølge Dahl.

– Aktivitetsplikten kan fungere slik at Nav tidligere blir klar over dem som faktisk bør ha uførepensjon, og i de tilfellene er det en positiv bivirkning av aktivitetsplikten, sa han til Velferd.no i fjor.

Negative effekter

Studier av aktivitetskrav i andre land viser at slike krav kan ha negative konsekvenser, spesielt hvis de som ikke oppfyller kravene, møtes med strenge sanksjoner.

En studie fra Tyskland, omtalt på Velferd.no i fjor, viser at tysk aktivitetsplikt og bruk av sanksjoner har fått flere i jobb, men at det samtidig har ført til at flere faller helt ut av systemet, at de verken er i jobb eller mottar velferdsytelser.

Øystein M. Hernæs mener det er viktig å være oppmerksom på faren for negative effekter.

– Det kan være en fare for at man kan støte fra seg de aller svakeste. Vi har ikke sett tegn til det i våre studier, men vi skal prøve å se på det i evalueringen vi holder på med. Vi skal undersøke om bruk av vilkår kan føre til at noen faller helt utenfor både arbeid, utdanning og sosialsystemet, sier han.

Hernæs påpeker samtidig at det er et stort rom for å utøve skjønn for å unngå at dette skjer.

I loven om aktivitetsplikt heter det blant annet at vilkårene «må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte».