Synspunkt | Arild Hervik: Sett på vent

­Arild Hervik er samfunnsøkonom og professor ved Høgskolen i Molde.

SYNSPUNKT: Krevende fordi det må bli et stramt budsjett med prioriteringer hvor mange vil oppleve at deres forventninger ikke blir oppfylt. Grunnen til det er at Oljefondets verdi ved utgangen av året trolig ikke vil bli redningen for denne regjeringen som det ble for den forrige hvor verdien på Oljefondet økte kraftig.

Svekket norsk krone

Inntektene til Oljefondet øker mye på grunn av rekord i eksporten av gass og olje til svært høye priser. Men i meget usikre tider svekkes verdien på den norske kronen mot dollar og euro, og når forventet verdi ved utgangen av året beregnes, er det i norske kroner.

Trolig blir verdien av den norske kronen også svak ved utgangen av året. I en oppgangskonjunktur i Norge, med et svært stramt arbeidsmarked, skal vi etter handlingsregelen bruke under 3 prosent av oljefondets markedsverdi ved utgangen av året.

I tillegg er det noen budsjettposter som må prioriteres - som bevilgninger til forsvaret, beredskap og mottak av flyktninger fra Ukraina. Samlet ble det brukt 14,4 milliarder kroner på disse postene i revidert statsbudsjett for 2022.

De høye strømprisene i Sør-Norge vil trolig også være høye i 2023. I revidert budsjett ble det bevilget 24 milliarder kroner i strømstøtten. Dette reduserte inflasjonen fra 7,7 til 5,7 prosent målt fra mai i fjor til mai i år. I tillegg får vi fortsatt mange nye alderspensjonister som også binder budsjettet.

Hva kan settes på vent?

I statsbudsjettet for 2023 blir utfordringen å finne investeringer som kan settes på vent. Der hvor det er størst handlingsrom som betyr mye økonomisk, er samferdselsinvesteringer som ikke er påbegynt. Bygge- og anleggssektoren opplever et svært stramt arbeidsmarked, med mangel på kvalifisert personell og kapasitet og da er erfaringen at dette gir store kostnadsoverskridelser.

I Nasjonal Transportplan (NTP) blir det laget samfunnsøkonomiske beregninger. For alle større prosjekter blir disse kvalitetssikret med egne nytte- kostnadsanalyser av utpekte eksterne fagmiljøer som er de mest kompetente fagmiljøer til å lage slike analyser.

Kvalitetssikringsregimet fikk sin oppstart rundt år 2000. Jeg ledet da et regjeringsoppnevnt ekspertutvalg som overleverte to offentlige utredninger (NoU) til finansministeren i 1997 og 1998. Det etablerte retningslinjer som de utvalgte fagmiljøene skulle følge. Møreforsking hvor jeg var forskningsleder, ble også funnet kvalifisert. Vi har siden deltatt i kvalitetssikringen av mange prosjekter spesielt innenfor Nasjonal Transportplan.

Ringeriksbanen og Møreaksen

Jeg tillater meg her å være kort i valget av prosjekter i NTP som kan legges på vent, uten at den samfunnsøkonomiske belastningen blir stor ved en utsettelse. Beslutningsproblemet er nærmere drøftet i Dagens Perspektivs Synspunkt «Økonomisk lønnsomhet - men for hvem?» av Svein Bråthen, Anker Grøvdal og Arild Hervik.

Den pakken av prosjekter som jeg vil velge, som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme og som kan legges på vent som store prosjekter, er Ringeriksbanen, Møreaksen og Flyplassen i Bodø. I tillegg kan kostnader reduseres betydelig ved å skalere ned motorveier. Noen kan med fordel legges på vent hvis store naturinngrep verdsettes høyere.

Den viktige nytteverdien

Jeg ledet det første arbeidet med nytte- kostnadsanalysen av Stadt-tunnelen i 1994. Blir dette prosjektet realisert, er det av distriktshensyn uten store nytteverdier. Nord-Norgebanen er ikke moden for oppstart av investeringer de nærmeste årene. Investeringer i bane i det sentrale Østlandsområdet, med dobbeltspor til Hamar, Fredrikstad og Skien samt Fornebubanen, vil bli prioritert.

Regjeringen vil i sine prioriteringer i statsbudsjettet for 2023 følge sine politiske prioriteringer. Jo mer de velger å avvike fra realisering av de samfunnsøkonomiske beste prosjektene, jo lavere NTP-prosjekter vi vil se igjen med god samfunnsøkonomisk verdiskaping på lengre sikt.

Det har historisk vært, og vil også være det fremover, et kjennetegn at samferdselsinvesteringer er et viktig virkemiddel i regional- og fordelingspolitikken. Dette er mer politiske vurderinger hvor treffsikkert dette virkemiddelet er i forhold til andre fordelingsvirkemidler som denne regjeringen prioriterer høyt i henhold til Hurdalserklæringen.

Mye penger på sykehus

Sykehusinvesteringer vil bli høye de nærmeste årene. Noen er kommet langt, og de vil bli avsluttet ifølge prosjektplanen - som for eksempel Nordmøre og Romsdal Helseforetak på Hjelset utenfor Molde som sluttføres i 2025. Nytt sykehusbygg, som skal erstatte Ullevål universitetssykehus, er avhengig av reguleringsplanen på den nye tomten ved Rikshospitalet. Dato for oppstart av denne store investeringen er derved usikkert.

Investeringer i nye, moderne sykehus vil i mindre grad bidra til å fylle opp min liste «legg på vent» fordi et moderne sykehus har lavere logistikk-kostnader under drift. Med moderne utstyr vil de rekruttere bedre godt kvalifiserte fagfolk i et internasjonalt arbeidsmarked.

Forskning og utvikling

Det tredje området hvor vi gjør høye investeringer med forventning om høy samfunnsøkonomisk avkastning på lang sikt, er investeringer i forskning og utvikling (FoU- investeringer). Dette er det fagområdet jeg har arbeidet lengst med i min faglige karriere over 47 år som samfunnsøkonom.

Her er mitt råd også klarest. I statsbudsjettet for 2022 ble bevilgningen til forskningsinvesteringer redusert. I revidert statsbudsjett ble denne posten økt med 50 millioner kroner. Disse investeringer kommer ikke på min liste «legg på vent» fordi min faglige forskning viser med all tydelighet at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved denne reduksjonen vil komme på lang sikt.

Fra 1989 til 2014 var et av de største prosjektområdet i Møreforsking Molde hvor jeg var forskningsleder, forskning om forskning på oppdrag fra Forskningsrådet. Jeg utviklet metoder for å måle den langsiktige samfunnsøkonomiske avkastningen på FoU-investeringer fra 1989 i et internasjonalt nettverk med erfaring på slike empiriske analyser.

Jeg etablerte et nettverk med et miljø ved University of Cambridge som hadde gjennomført analysen av den mest vellykkede forskningsparken i Europa og publiserte rapporten «The Cambridge Fenomenen» fra 1981. Jeg hadde med meg dette miljøet da jeg var prosjektleder for å evaluere alle forskningsparkene i Norge på oppdrag fra Forskningsrådet i 1995/96.

Jeg lærte mye om evalueringstradisjonen da Forskningsrådet utpekte meg som norsk representant i evalueringen av det europeiske forskningssamarbeidet i programmet Eureka i 1993 og et annet europeisk forskningsnettverk i 1999.

Sistnevnte skulle utvikle et sett av indikatorer for å måle resultater fra FOU investeringer fra forskningsbaserte nyetableringer, andre verdikjeder fra forskning og innovasjon og betydningen av internasjonale forskningsnettverk for å videreutvikle kunnskapskapitalen.

Forskning og «avkastning»

Mitt viktigste faglige bidrag var å utvikle en metode for å måle den samfunnsøkonomiske avkastningen av det som fra oppstarten i 1994 ble omtalt som brukerstyrt forskning. Årsaken til det er at kontrakten for bevilgningen ble inngått med den eller de bedriftene som skulle høste den forventede avkastningen fra et forskningsnett hvor også universiteter og forskningsinstitutter inngikk.

Den første rapporten leverte Møreforsking Molde i 1995. Hvert år, fram til 2014, overleverte vi en årlig rapport til Forskningsrådet. Jeg ledet utviklingsprosjektet fram til det, men Møreforsking hadde dette prosjektet frem til 2020 uten min deltakelse.

Basert på 20 års erfaring er mine hovedkonklusjoner følgende: den privatøkonomiske og den samfunnsøkonomiske avkastningen er høy for disse investeringer i forskning og utvikling. Det er vanskelig å måle avkastningen - både privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk.

Vi samarbeidet med mange fagmiljøer i Norge i dette utviklingsprosjektet. De kontrollerte våre målinger med sine egne. De fant omtrent samme avkastning som oss, men tilførte forbedrede målingsteknikker. Vi konkluderte de siste årene, som jeg var med, at våre konklusjoner om høy avkastning var robuste.

Spredning av kunnskap

Det største måleproblemet er knyttet til kompetansehevingen hos alle deltakerne og hvordan denne kunnskapen spres i det norske kunnskapssystemet. De fleste av disse prosjektene hadde også med utenlandske miljøer som derved bidro til å utvikle det internasjonale forskningsnettverket og til overføringen av den globale kunnskapskapitalen til Norge.

Jeg ble oppnevnt til å lede tre statlige ekspertutvalg på dette fagområdet. I 1999 ledet jeg ekspertutvalget som fikk som mandat å foreslå virkemidler som kunne stimulere forskningsbasert verdiskaping.

Vi foreslo fire hovedtiltak:

• skatteincentiver til forskningsprosjekter til bedrifter med et visst forskningsinnhold. Det ble vedtatt i Stortinget i 2002 og er nå videreutviklet.
• videreutvikling av brukerstyrt forskning som i dag er et stadig viktigere virkemiddel i Forskningsrådet.
• prioritering av forskningsbaserte nyetableringer i Innovasjon Norge.
• prioritering av økt kvalitet på grunnforskningen ved våre universiteter.

Det andre ekspertutvalget var et nordisk professorutvalg som hadde som mandat å evaluere forskningen ved alle våre økonomiske forskningsinstitutter. Jeg husker, da vi intervjuet forskerne i forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå (SSB), at en av professorene fra Stockholm spurte om hva som var svakheten med at publiseringen fra forskningen hadde så vidt få siteringer i citation index.

Da svarte en av forskerne, som nylig hadde publisert i det prestisjetunge fagtidsskriftet Econometrica, at det tok over ti år før doktorgraden til professor Trygve Haavelmo, som ble publisert i Econometrica i 1949, ble sitert. Haavelmo fikk Nobelprisen i økonomi for dette arbeidet i 1989. Han var derved pioneren for utviklingen av økonomi som empirisk vitenskapen, med stor betydning for økonomiske analyser. Det betyr svært mye for utviklingen av kunnskapsbaserte beslutninger i vestlige økonomier.

Reaktorene i Halden og Kjeller

Det tredje ekspertutvalget som jeg ledet, var utvalget som ble nedsatt av Næringsdepartementet i 2007. Det hadde som mandat å evaluere forskningen ved forskningsreaktorene i Halden og Kjeller. Jeg hadde med to professorer innenfor kjernekraftteknologi fra Sverige, to professorer i samfunnsøkonomi fra Norge og to observatører fra Forskningsrådet. Jeg hadde da erfaring fra å inngå i et team som evaluerte alle de tekniske forskningsinstituttene i Norge (til sammen 23). Jeg var ansvarlig for å måle resultatet av avkastningen og hadde utviklet en metode for å sammenligne et stort sett av indikatorer mellom de ulike tekniske forskningsinstituttene.

Den privatøkonomiske avkastningen var høy i Halden og Kjeller. Disse hadde så høy anseelse i sikkerhetsforskning i kjernekraftindustrien, at de var nesten fullfinansiert av industrien og belastet dermed det norske statsbudsjettet i svært liten grad. Denne toppkompetansen hos fagfolkene innenfor prosjektområdet «maskin og menneske» ble også brukt av oljeindustrien for å redusere sannsynligheten for menneskelige feil på norsk sokkel. Jeg overleverte sluttrapporten til politisk ledelse i Næringsdepartementet i februar i 2008 - med en entydig konklusjon om at disse forskningsinstituttene lå helt på topp blant de tekniske forskningsinstituttene i Norge.

I desember samme året besluttet regjeringen i statsråd å videreføre aktiviteten ved disse instituttene basert på vår enstemmige fagrapport.

Karbonfangst hos Norcem

Det siste feltet, hvor det kan være aktuelt å sette investeringer på vent, er innenfor klimainvesteringer som belaster statsbudsjettet.

I disse dager forhandler regjeringen kontraktene om karbonfangst og lagring med Norcem og forbrenningsanlegget på Klemetsrud. Her vil det være riktig å starte opp det første prosjektet med Norcem, mens det andre kan legges på vent om ikke det bryter kontrakten med finansieringsstøtten fra EU.

Når det gjelder investeringer i vindkraft på norsk sokkel, vil regjeringen starte med å utlyse den første konsesjonsrunden som allerede er halvert, i 2023. Regjeringen må da arbeide med de økonomiske rammebetingelsene som må foreligge før utlysningen. Utbyggingen har bare overføringsledninger til bruk av strømmen i Norge, og utbyggerne må ha statlig støtte.

Før de neste utlysningene må regjeringen avklare om de skal bygge hybridkabler med fleksibilitet til å eksportere og da vil investeringen ikke belaste statsbudsjettet. Flytende havvindkraft er umoden teknologi ennå, og Hywind er et utviklingsprosjekt med høy statlig støtte.

Satsingen på grønt hydrogen krever ingen statlig støtte lenger og er avhengig av elektrisitet som ressurs. Utviklingen av blått hydrogen krever statlig støtte og kan settes på vent til markedet er mer modent.

Sektorvise klimaplaner

Regjeringen arbeider nå med sektorvise klimaplaner som skal legges fram sammen med statsbudsjettet for 2023. Regjeringen legger opp til statlig støtte til batteriproduksjon i Norge. De mest treffsikre virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser frem mot 2030, er høye strømpriser og høye drivstoffpriser.

Krigen i Ukraina har nå hjulpet regjeringen til skyhøye priser på disse områdene som smerter både for husholdninger og næringsliv, men de virker spesielt på litt lengre sikt til å redusere utslippene av klimagasser også innenfor perspektivet 2030.