Synspunkt | Stein Reegård: EØS-bok med lyse og trivelige handlingsrom

Stein Reegård er tidligere sjeføkonom i LO og jobber nå som EØS-utreder.­

Lyst til å sende oss et innlegg? E-post-adressen er synspunkt@dagensperspektiv.no

SYNSPUNKT: For advokat Christian Hambro er ikke EØS-avtalen bare isolert jus. Den inneholder i praksis handlingsrom som overses i mye øvrig EØS-litteratur.

Når jurister blir værende alene om EØS-analysen, medfører det at en selv i Stortingsdokumenter ofte omtaler «EØS-rett» som synonymt med «EØS-avtalen».

I virkeligheten dreier avtalen seg om mer enn formelle regler: Den er først og fremst er en viktig ramme for norsk økonomi, noe som var den bredeste premissen for norsk tilslutning og den er sentral for vår utenrikspolitiske plassering, som trolig var den viktigste premissen for de sterkeste «europeerne» blant oss.

Enestående?

I allerede foreliggende EU-EØS-oversikter har jeg funnet innslag av økonomisk bakgrunn for avtaleverket hos én av de mest kjente engelskskrivende jurister på feltet, Cathrine Barnard. Hun nøyer seg imidlertid med et lite stykke ren økonomisk teori for handel. I hverdagen er EØS-regler (for det indre markedet) egentlig praktisk økonomisk politikk, anvendt på en rekke samfunnsområder.

I nyere tid i Norge har professor Ole Gunnar Austvik skrevet egen lærebok om økonomisk integrasjon og forsker Arne Melchior gode økonomiske oversikter, men da helst i tekster med tyngde på handelspolitikk. I tillegg til de juridiske tekster er det mer statsvitenskap enn økonomi som dominerer, og da ofte med mer globale enn interne norske samfunnsvurderinger.

Indre marked i en sammenheng

Samfunnpåvirkningen gjennom Indre marked kommer dels ved at økonomi betyr så mye for praktisk politikk, dels ved at økonomiske EU-regler brukes både som økonomisk styring og som redskap for mer europeisk integrasjon enn økonomi alene berettiger.

Også Hambros bok er juridisk basert, men plasserer Indre marked (EØS) i en historisk og fremfor alt samfunnsmessig sammenheng. Det siste er særlig viktig der reglene er uklare, og formålet skifter over tid. Det gjelder på viktige områder som arbeid, velferdsordninger og offentlig sektor ellers.

Kompromissmaskin

Uten beskrivelse av sakenes substans og reglers bakgrunn, er det krevende å forstå det egentlige innhold. EU er en «kompromissmaskin», der både regelutforming og forvaltning i praksis rommer avveininger av hensyn. Som en illustrasjon: det finnes nå pågående EFTA-ESA-saker om sykehusbehandling, sykehjem, barnehage, studiefinansiering og seriøsitetsregler for offentlige innkjøp.

Hambros bok må forstås slik at større oppmerksomhet og utredningsinnsats er ønskelig om norske hensyn skal ivaretas. Han gjør det på en klar og forståelig måte, til nytte for både politikere og ulike typer fagfolk. Teksten trenger ikke leses sammenhengende. Boken egner seg godt som håndbok eller oppslagsverk.

Regulerer mye selv

Hambros bok får godt fram, på tross av regelverkets store og voksende omfang, at medlemslandene bestemmer det meste selv i sin samfunnsforvaltning. Innretningen av de store områder som arbeidsliv, helse, utdanning, skatt og trygd omfattes ikke av EØS-regulering i utgangspunktet.

Prinsippet om åpne grenser (ofte misvisende kalt «fri flyt») går i praksis ut på koordinering med sikte på at økonomisk virksomhet enkelt skal kunne krysse landegrenser innen EØS.

Åpne grenser for handel med varer krever standardisering og harmonisering og er stadig den tyngste og dypeste bakgrunn for overnasjonal regulering. Bevegeligheten for betalinger og investeringer kom langt allerede på 1980-tallet, mens bevegeligheten av folk og tjenester (med unntak av de elektronisk mobile) går mye tregere.

Forfatteren har, i tillegg til lang juridisk praksis, ledet de sentrale nasjonale institusjoner for både miljø-, forsknings- og forvaltningspolitikk. Slik «samfunnstjeneste» kommer godt med, også når EØS-reglenes juridiske rolle skal skildres. Boka gir en historisk oversikt over saker der Norge har vunnet fram og funnet løsninger der det har vært en viss «motvind».

Han er likevel åpen om at vi har måttet tilpasse oss når EØS-regler betjener et reelt europeisk koordineringsbehov. Det gjelder kanskje særlig for samferdsel, data og energi. Eierskap og hovedinnretning for politikken styrer vi selv når vi opptrer observant og kompetent.

Han får likeledes godt fram at mye overnasjonal regulering kommer fra andre kilder enn EU. Mye av våre tilpasninger har kommet uavhengig av EØS. Om vi ikke hadde EØS, ville mye skjedd gjennom andre institusjoner.

EØS og arbeidsliv

Arbeidsliv gis stor oppmerksomhet i boka. Viktige prinsipper ble lenge forstått på en overdrevet liberalistisk måte.

Nye utfordringer kommer når verden endres, og særlig når våre løsninger avviker fra andre lands. Som gjennomsnitt betraktet, har både EU og EU-landene en blanding av stat og marked, ikke så forskjellig fra oss. Men det er ulike varianter, særlig på enkeltområder. Likevel vil våre løsninger overleve når de er dokumentert og saklig godt begrunnet.

Handlingsrom finnes

Mange advokater og byråkrater rynker på nesa over prat om «handlingsrom». For dem er det enklest at regler bare følges, også om de forstås på en kanskje litt enkel måte. Hambro konkretiserer at nasjonalt handlingsrom utvirkes ikke bare i den fasen regler lages. Han skriver blant annet (på side 139):

«Med unntak av hensynet til statens økonomi og administrative hensyn vil nærmest ethvert saklig hensyn kunne brukes som begrunnelse for en begrensning i en av de fire frihetene….».

Det er omtrent det samme som i hvert fall én av jusprofessorene (Finn Arnesen) skriver flere steder i den store nye «Oversikt over EØS-retten» (2022). Begge understreker nok at nåløyet for unntak kan og kanskje skal være trangt. Men de aktualiserer på denne måten at utredning og innpassing av viktige samfunnshensyn kan skje, uten å være illojal mot «systemet».

Formidlingssvikt en fare

Hambro gjør også en viktig påpeking av at formidlingssvikt kan begrense handlingsrom. Om kommuneadvokater og andre byråkrater etablerer og sprer inntrykk av smale muligheter, virker det selvoppfyllende. Han poengterer at både en lærebok (i 2021), ESA og ansvarlig departement har overdrevet strengheten i «forbudet» mot statsstøtte.

Dette poenget ble påpekt også av flertallet i Stortingets næringskomite da den i mars 2022 behandlet statsstøtte:

«Flertallet mener man vanskelig kan snakke om et «generelt forbud» når...».

Uønsket markedspress

Skal noe etterlyses i den 450 siders tykke bok, kan det være framtidig sårbarhet for uønsket markedspress i offentlig sektor. Både administrasjon og domstol på europeisk nivå har de senere år bremset innblanding i nasjonale saker og gitt mer rom for en «aktiv stat» enn tiåret før. Dette kan tilskrives pragmatisme og politisk balansegang innenfor et uklart regelverk.

Pågående sårbare saker knyttet til sykehjem, barnehage og utdanning er nevnt. Slike områder kan bli mer utsatte for markedspress hvis flernasjonale konsern får en større rolle på EU-nivå, med støtte fra egen «politisk hjemmebane».

Dagens Perspektiv gjør oppmerksom på at forfatteren av denne kronikken har gitt råd i forbindelse med den bok som omtales.