Den tvetydige arbeidslinja

George Orwell skriver et sted at det krever konstant årvåkenhet å se det som er rett foran ens egen nesetipp. En ting som er lett å se, er at et liv i lediggang kan være bedre enn et liv i arbeid.

Selv om noen typer arbeid er bedre enn fritid, er det ingen mangel på slitsomme og kjedelige jobber som ikke er meningsfulle i seg selv, og som et hvert oppegående menneske vil bli glad for å slippe.

De fleste som blir aktivert av Nav, blir aktivert til mindre morsomme jobber. De er sjelden høyt kvalifiserte, så det er ingen grunn til å kritisere Nav. Men det er heller ingen grunn til å kritisere de som ønsker å slippe, inkludert de som har stått lenge i slitsomme jobber og gjerne vil gi seg.

Det er ikke for ingenting at uføretrygden på mange Nav-kontor omtales som «pokalen». Å bli tilstått den betyr for mange endelig å slippe fri fra årelange aktiverings-krav, på toppen av alt annet vi mennesker sliter med.

Men hvorfor kan vi ikke si dette som det er? Hvorfor må vi late som arbeidslinja ikke bare er nasjonaløkonomisk fornuftig, men også bra for den enkelte?

Et motivasjonsspill

Noe av grunnen er at staten og dens representanter i Nav vanskelig kan si noe annet, uten å risikere å undergrave det som måtte finnes av arbeidsmotivasjon hos søkerne. Ny-ordet «motivasjonsarbeid» er nøkkelbegrepet.

Den viktigste enkeltfaktor bak aktiveringssuksesser er at brukeren er motivert til å velge arbeid. Saksbehandlere på Nav må mene, eller i hvert fall late som de mener, at arbeid er det beste for hvem-det-enn-er som sitter på den andre siden av bordet, eller i chat-rommet. Noe annet kan undergrave det som måtte finnes av motivasjon.

Brukeren på sin side vet vanligvis at han eller hun må framstille seg arbeidsmotivert, uansett om dette er tilfelle eller ei. Vedkommende må unngå å framstå som en som «kan, men ikke vil» arbeide. Blant annet fordi det vil redusere sjansen for på et framtidig tidspunkt å bli tilstått uføretrygd.

Både brukeren og saksbehandleren har derfor interesse av å holde masken overfor hverandre. Brukeren for å være sikker på at han eller hun ikke oppfattes av saksbehandleren som en som kanskje utnytter systemet. Saksbehandleren for ikke å undergrave det som måtte finnes av arbeidsmotivasjon. Et element av listig vennlighet vil ofte karakterisere samhandlingen. Arbeidslinja er sosialpsykologisk tvetydig.

(Artikkelen fortsetter under bildet.)

Saksbehandlere som portvakter

Arbeidslinja er tvetydig også på andre måter. På den ene siden rommer den muligheten for at velferdssystemet blir en trampoline inn i arbeidslivet, mer enn bare et sikkerhetsnett. På den andre siden gir den saksbehandlere i Nav muligheter til å være portvakter inn i stønadssystemet på flere måter enn før.

Navs portvakt tar form av aktivitøren, eller coach’en. Som ikke slipper noen inn før aktiveringsmulighetene er uttømt.

Ta fra dem fritiden

Videre gjør arbeidslinja terskelen inn til stønadene høyere. Dette fordi en supplerende virkning av aktiveringstiltak – gammeldagse sosiologer vil si «funksjon» – er at de tretter ut folk. Slik at de som kan skaffe seg en jobb ved egen hjelp, gjør det. Eller aktiveringskravene avskrekker folk fra å søke i utgangspunktet, slik at søkertallene blir lavere enn de ellers ville vært.

«Offloading» kaller amerikanerne dette. Den som bruker dagen på aktiveringskurs, har heller ikke tid til å gjøre stort annet. Det gjør det mindre attraktivt å være stønadsmottaker. Som en lett kynisk saksbehandler sa en gang: «Det gjelder å ta fra dem fritiden».

I beste fall resulterer aktiveringstiltak ikke bare i en jobb, men også i oppgradering av søkeres «humankapital» slik at de blir mer produktive og kan tjene høyere inntekter enn ellers. Dette er det columbi egg alle klamrer seg til, men egg er glatte, og det faktum at et flertall av brukere er utdanningssvake og aktiveres inn i mindre morsomme jobber gjør at man ikke skal overdrive hvor lett det er å oppgradere folk i praksis.

En seleksjonseffekt

Virker aktivering?

De fleste undersøkelser konkluderer med at den direkte virkningen av aktiveringstiltak er beskjeden. Det er ikke imponerende mange flere som kommer i jobb som følge av et aktiveringsløp. Men i tillegg til den direkte effekten, må man huske på at tiltakene kan endre sammensetningen av søkerne. Reduksjon i antall søkere er ofte betydelig, i hvert fall på steder der aktiveringskravene er harde.

Hvis innføring eller skjerping av aktiveringskrav fører til at de som kan klare seg selv (og dermed per definisjon er lette å aktivere) i økende grad holder seg borte, blir søkermassen i Nav gradvis mer sammensatt av de som «står langt fra arbeid» (som det heter på navsk). Det vil si de som det er vanskelig å aktivere. I så fall må vi forvente at den direkte effekten av aktiveringstiltak går ned over tid.

Dette kalles en seleksjonseffekt, og klarer man ikke kontrollere for den, kan en politikk som lykkes bedre og bedre med aktivering likevel framstå som det motsatte.

Luringer eller ofre?

Ikke dermed sagt at offloading er entydig positivt. Harde aktiveringskrav kan redusere søkningen fra folk med sosial angst og psykiske plager, og gjøre at de isolerer seg i kjellerstua til mor og far i større grad enn ellers.

Stadige mislykkede aktiveringsforsøk kan også gi gjentatte påtvungne nederlag til brukerne. Vi vet lite om sammensetningen av de som ikke (lenger) søker. Er flertallet luringer, eller er flertallet ofre for psykiske og sosiale omstendigheter utenfor deres kontroll? Det gjør det ikke lettere at brukerne ofte ikke vet dette sikkert selv. Sjelen har mange irrganger.

(Artikkelen fortsetter under illustrasjonen.)

Svekkede rettigheter

Nok et tvetydig trekk ved arbeidslinja er rettighetsaspektet. Arbeidslinja innebærer forholdsvis svake velferdsrettigheter, ettersom en «sterk rettighet» er en rettighet der det er lett for en uavhengig klageinstans å avgjøre om rettigheten er oppfylt eller ei. Stort rom for skjønn, begrunnet i at arbeidslinja krever «skreddersøm» og «individuell tilpasning», gjør det vanskeligere for en klageinstans å avgjøre hva brukeren utvilsomt har krav på.

Det er neppe mulig å gjennomføre arbeidslinja uten slik individuell tilpasning, men prisen å betale er at det svekker velferdsrettighetene relativt til situasjoner der en søker kan slå neven i bordet og si: «Det er enkle og gjennomsiktige kriterier som gir rett til å motta denne stønaden, og dokumentene jeg har med levner ingen tvil om at jeg oppfyller dem. Så kom med penga.»

Dette peker tilbake på en ideologisk tvetydighet det er verd å tenke over. I festtalesammenheng liker Norge å framstille seg som universalismen og de sterke velferdsrettigheters høyborg. «Universalisme» og «sterke velferdsrettigheter» innebærer brede personkretser (mange kan søke), og klare tildelingskriterier som gir lite rom for skjønn i vurderingen av hvem som oppfyller dem.

Men slike pluss-ord er vanskelig å forene med arbeidslinja, der det er vanskelig å komme utenom et stort innslag av skjønn både i hva slags aktiveringskrav som stilles i praksis, hvordan oppfyllelse av kravene kontrolleres, og hvordan sanksjonering utføres i fall de brytes.

Insentiver

De nasjonaløkonomiske argumentene for arbeidslinja rommer også tvetydigheter. På den ene siden er det fornuftig å gi folk insentiver til å stå lenge i arbeid i en situasjon der befolkningen stadig blir eldre. Det høye skattetrykket som er nødvendig i en ambisiøs velferdsstat er også et argument for å få flest mulig ut i inntektsgivende arbeid, slik at de kan dele på skattebyrden. Innvandring, hvis den skjer fra land med mye svakere utdanningssystemer enn i Norge, gjør det fornuftig å bruke statlige ressurser på etterutdanning.

Skal vi opprettholde rimelig høye stønader uten risiko for at utgiftsveksten spinner ut av kontroll, er det dessuten nasjonaløkonomisk sett en fordel å ha en tydelig portvakt inn til herligheten.

Arbeid bedre enn lediggang

På den annen side har arbeidsproduktiviteten per ansatt i Norge tradisjonelt vært høy, og noe av årsaken til det er at lite produktiv arbeidskraft i stor grad har vært «overført» til helserelaterte stønader. Arbeidslinjas ambisjon er å endre på dette. Men jo flere lavproduktive som sluses inn i arbeidslivet, jo vanskeligere vil det være å opprettholde et høyt produktivitetsnivå per ansatt.

Det er heller ikke slik at å holde lengst mulig på de eldre – en av arbeidslinjas kjernemålsettinger – alltid og overalt er produktivitetsfremmende. Innovasjonstakten og omstillingsevnen kan gå ned hvis en arbeidsplass blir for eldredominert.

Vurderer man sannsynlige fordeler opp mot mulige ulemper, er de psykologiske argumentene for arbeidslinja de svakeste. Det gjelder særlig forestillingen om at arbeid alltid er bedre enn lediggang, og at folk som stritter imot å bli «aktivert», ikke skjønner sitt eget beste. Det er ikke alltid tilfelle. Vi bare later som.

Bruker sosiale masker

Men er det så farlig å late som? Folk tar på seg sosiale masker hele tiden, ikke bare i Nav-sammenheng. Noe annet ville vært slitsomt, og kanskje direkte ødeleggende for sivilisert samkvem. Sosiale masker gjør oss forutsigbare for hverandre, og bidrar til at latente konflikter holder seg under overflaten og ikke blir manifeste. I dette tilfelle: konflikter mellom Navs saksbehandlere og brukere.

Aksel Sandemose beskriver i et essay et møte med en bergenser som drømmende spør: «Tenk om alle i hvert fall en enkelt gang gjorde det de hadde mest lyst til, og helst samtidig». Sandemoses reaksjon: «Jeg ble blek bare ved tanken.»

Så det er kanskje bare enkelte aktiverings-forskere som irriterer seg over en viss mangel på «absolutt ærlighet» i arbeidslinjas normative grunnlag. At vi må late som det som stort sett og sannsynligvis er nasjonaløkonomisk fornuftig, samtidig alltid er psykologisk til beste for hver enkelt.

Samt at vi må late som arbeidslinja ikke har en pris i form av svakere velferdsrettigheter, og at brukere som virkelig trenger hjelp kanskje avskrekkes eller trettes ut i søknadsprosessen.

Nødvendige tvetydigheter

Ingen liker situasjoner preget av tvetydigheter. Hverken politikere, saksbehandlere eller forskere. Men for arbeidslinja som for livet ellers er utfordringen ikke å avskaffe tvetydighetene (som neppe er mulig), men å lære å leve intelligent med dem.

Utfordringen i praktiseringen av arbeidslinja ligger i å kunne vurdere hva som er gode balansepunkter mellom alle disse motstridende ønskemålene. Vurderinger som kan endre seg, avhengig av hvordan samfunnet endrer seg. De tvisynte blant dere er kallet.

(Denne kronikken er tidligere publisert på nettsidene til Kompetansesenter for arbeidsinkludering på OsloMet)