– Nei, det er ikke flere unge som går på Nav enn før

Det mangler ikke på dystre beskrivelser av ståa for unge mennesker i kongeriket Norge. En gjenganger er bekymringen over at stadig flere unge havner utenfor arbeid og utdanning og i stedet er henvist til en tilværelse på Navs nåde.

Slike bekymringsmeldinger underbygges ofte med statistikk over utviklingen i antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd.

I flere offentlige utredninger er det uttrykt bekymring over veksten i antall unge på AAP. Denne bekymringen var en viktig del av begrunnelsen for innstramminger i AAP-regelverket i 2018 og 2020.

Færre på helserelaterte ytelser

Ser man må AAP-tallene isolert, kan man få inntrykk av at utviklingen går i feil retning. Tar man også med tall for sykefravær, blir imidlertid bildet et ganske annet.

Det samlede tallet på unge mottakere av helserelaterte ytelser har falt de siste årene, viser en fersk analyse fra Nav. Langtidssykefraværet blant unge har falt kraftig siden 2010, og det har mer enn oppveid økningen i andre ytelser.

Utviklingen for unge har ikke vært annerledes enn for andre aldersgrupper når man ser AAP og sykefravær i sammenheng, konstaterer forsker Inger Cathrine Kann i Nav.

– Tilstrømmingen av unge til midlertidige helseytelser siden 2010 har ikke økt, og har lik utvikling som for andre aldergrupper under 50 år, sier Kann, som har gjennomført den nye analysen sammen med sin forskerkollega Eirik Grønlien.

Unge skiller seg ikke ut

«Når vi ser på summen av AAP-ytelser og langtidssykefravær, og korrigerer for dobbeltellinger skiller ikke de yngste seg spesielt ut. Det er faktisk litt større reduksjon for de under 30 år enn for de over 30 år fra 2010-2018», skriver de to forskerne i analysen, som er publisert i siste nummer av Navs tidsskrift Arbeid og velferd.

I 2019 var det en økning i de helserelaterte ytelsene for alle aldersgruppene som inngår i analysen, dvs. alle under 50 år. Dette ser forskerne i sammenheng med innføring av karenstid for AAP. Det gjorde at de som hadde brukt opp maksimaltiden i 2018, måtte vente til 2019 før du kunne søke om AAP på nytt.

Tallet på mottakere av helserelaterte ytelser var imidlertid fortsatt lavere i 2019 enn i 2010, både for de under og de over 30 år.

«Våre funn indikerer at man ikke nødvendigvis trenger å være mer bekymret for de yngste enn for de over 30 år», skriver Kann og Grønlien.

Kann understreker at det likevel kan være grunner til å være spesielt opptatt av situasjonen for de unge.

– Vi mener ikke at man skal la de unge seile sin egen sjø. Det kan være grunn til å være bekymret for unge, selv om de har samme utvikling som andre aldersgrupper. De unge har en lang karriere foran seg i arbeidslivet, og det har derfor alvorlige konsekvenser om de faller utenfor, sier hun til Velferd.no.

Fra sykefravær til AAP

Den viktigste endringen i mottaket av helserelaterte ytelser de siste årene, er at det har skjedd en forskyving i hvilken ytelse de unge mottar. Endringen innebærer en nedgang i langtidssykefraværet samtidig som tallet på AAP-mottakere har økt.

Endringen skyldes ikke en forverring av unges helsetilstand, men endringer i Nav-ytelsene og regelverket knyttet til disse.

– Det har vært skrevet mye om økning i personer på arbeidsavklaringspenger. Men det handler egentlig bare om regelendringer som gjør at det har blitt flere på AAP i stedet for på sykepenger, sier Kann.

Har rett til høyeste ytelse

Arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse som kan gis til dem som på grunn av skade eller sykdom trenger økonomisk støtte til livsopphold og har behov arbeidsrettet oppfølging eller aktiv behandling.

AAP ble innført i 2010 og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad og yrkesrettet attføring. AAP omfatter de samme gruppene som de tidligere ytelsene.

Om en person havner på AAP eller sykepenger avhenger blant annet av hvilken tilknytning vedkommende har til arbeidslivet.

Navs regelverk sier at man har rett til den ytelsen som gir høyest stønad, og for mange unge vil arbeidsavklaringspenger gi en høyere sum enn sykepenger.

Med sykepenger får man tilsvarende beløp som det man får i lønn (inntil 6 ganger folketrygdens grunnbeløp), mens AAP har en minstesats på rundt 200.000. For alle som tjener under 200.000,vil AAP altså gi høyere stønad enn sykepenger.

– Er regelstyrt

Siden unge i stor grad har lav inntekt vil de oftere enn andre aldersgrupper være i en situasjon der minstesats på AAP lønner seg framfor sykepenger, påpeker Kann.

Et annet forhold som trekker i samme retning, er at flere unge enn før studerer, mens færre arbeider fulltid. Dette gjør også at AAP oftere er den ytelsen som lønner seg dersom de blir syke, og som de da ifølge loven har krav på.

– At flere kommer inn på AAP er regelstyrt. Det er ikke fordi folk vil inn på denne ordningen. Mitt inntrykk er at folk ønsker å jobbe, ikke være på en Nav-ytelse, sier Kann.

Endring i 2010

Nedgangen i antall unge på sykepenger var særlig markant i 2010, det året AAP ble innført.

«At det skjer et skifte i 2010 kan skyldes at det på en av de tre ytelsene som AAP erstattet var et krav om å ha vært syk i 52 uker før ytelsen kunne innvilges. Dette kravet finnes ikke i AAP regelverket», skriver Kann og Grønlien i sin analyse.

Forskyvning fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger gjelder ikke bare de unge, påpeker Kann.

– Også andre med lav inntekt kommer inn på AAP i stedet for sykepenger. Det kan blant annet gjelde innvandrere. Men blant dem over 30 år er det flere som har en inntekt som gjør sykepenger gir høyere utbetaling, sier hun til Velferd.no.

Flere unge på uføretrygd

Bekymringsmeldinger om økt avhengighet av Nav blant unge er også knyttet til en økning i tallet på unge som mottar uføretrygd. Denne økningen henger imidlertid sammen med at flere barn enn før overlever med alvorlige sykdommer som gjør at de ikke vil være i stand til å kunne forsørge seg ved eget arbeid.

Mange av dem vil starte med uføretrygd når de er 18 år.

– Unge under 30 år på uføretrygd kommer i økende grad inn på uføretrygd uten å ha vært innom AAP eller andre ordninger. Da må man anta at de er veldig syke. Det er ikke lett å komme rett inn på uføretrygd, påpeker Kann.

Økningen i antall unge på uføretrygd henger også sammen med regelendringer som har ført til raskere avklaring. Blant annet har innstrammingene i AAP-regelverket ført til at flere unge har gått over på uføretrygd.

Økningen i antallet unge på uføretrygd rokker ikke ved hovedbildet i den nye analysen fra Nav.

«Selv om vi inkluderer uføretrygd er det stadig færre unge som starter på en helserelatert ytelse», konstaterer Kann og Grønlien.

Den positive utviklingen skyldes antagelig bedre helse, lengre levealder og høyere utdanningsnivå, mener de to forskerne.

Flere med nedsatt arbeidsevne

En annen statistikk som har gitt grunnlag for bekymringsmeldinger, er at flere unge enn før blir klassifisert med nedsatt arbeidsevne. Men heller ikke det skyldes at unges helse er blitt dårligere. Det er en naturlig konsekvens av forskyvningen av unge fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger.

Nav gjør en arbeidsevnevurdering av mottakere av arbeidsavklaringspenger, men ikke av mottakere av sykepenger.

– Du blir klassifisert med nedsatt arbeidsevne hvis du går på AAP, men ikke hvis du går på sykepenger, påpeker Kann.

At det har blitt færre unge på sykepenger og flere på AAP, påvirker også sysselsettingsstatistikken.

–Hvis du går på sykepenger, regnes du som sysselsatt. Det gjør du ikke om du mottar AAP. Det kan gi en skjevhet i sysselsettingsstatistikken, sier Kann.

De fleste er kort tid på AAP

Sykepenger har en maksimal varighet på ett år, mens man kan motta i arbeidsavklaringspenger i opptil tre år. En nærliggende tanke kan da være at endringen som har ført til at flere unge mottar arbeidsavklaringspenger, vil føre til at flere blir gående lenge på ytelsen.

Vi vet ikke om det er grunn til å bekymre seg for dette, sier Kann.

– Folk er ikke automatisk lenge på arbeidsavklaringspenger, selv om den maksimale varigheten for ytelsen er lang. Nesten halvparten av de unge på arbeidsavklaringspenger slutter lenge før de har gått ut maksimaltiden. De fleste er ikke interessert i å være på en ytelse hvis de kan være i jobb eller utdanning, sier hun.

–Vi har sett tidligere at de unge har en tendens til å være lenger på AAP, men vi har ikke trukket sykepengeperioden inn i varighetsvurderingen. Men dette skal vi studere nærmere nå når vi har blitt klar over denne utviklingen, tilføyer Kann.

Det har vært mye debatt om innstrammingene i AAP-ordningen som regjeringen innførte i 2018. Innstrammingene innebærer blant annet at makstiden for å være på ordningen ble redusert fra fire til tre år. Debatten rundt dette kan skape et inntrykk av at svært mange går ut makstiden, noe som ikke er riktig.

– Innstrammingene kan være et problem for dem det gjelder. Men de fleste unge er ute av ordningen i løpet av et år eller to, altså lenge før makstiden er omme, påpeker Kann.

Bør se ytelser i sammenheng

Inger Cathrine Kann er selv overrasket over det hun fant da hun analyserte tallene for sykepenger og arbeidsavklaringspenger. Hun trodde selv at tilstrømmingen av unge på midlertidige helserelaterte ytelser økte da AAP ble innført.

Funnene i den nye analysen gir grunn til å se de ulike Nav-ytelsene mer i sammenheng, mener forskeren.

De fleste AAP-mottakere har et år med sykepenger før de starter på AAP. Unge og andre lavinntektsgrupper har ofte ikke det, og de har derfor hatt et år mindre å bli friske på når de starter på AAP, påpeker hun.

– Det er forskjellige oppfølgingssystemer for AAP og sykepenger. Nav bør kanskje se det mer i sammenheng, siden det kan være litt tilfeldig hvilken ytelse man kommer inn på, sier Kann.