Jan Grund: Politikk, kommuner og tillit – balansens kunst

Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet og forfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. I Dagens Perspektiv har han skrevet en kronikkserie om tillit – og den tillitsreformen regjeringen arbeider med. Les flere av hans innlegg her.

SYNSPUNKT. I den norske styringsmodellen er det politiske ansvaret fordelt på tre forvaltningsnivåer: stat, fylke og kommune. Det politiske Norge har alltid strevd med å etablere en klar arbeidsdeling og godt samspill mellom politiske og administrative organer og personer på disse tre forvaltningsnivåene. Som leder av kommunalkomiteen på Stortinget Lene Vågslid akkurat sa det «Vi er nødt til å rydde opp i mylderet av lover, pålegg, forskrifter og krav som Stortinget gjennom mange år har pålagt kommunene». Formålet med denne artikkelen er å se nærmere på forholdet politikk, kommuner og tillit. Hva er egentlig en tillitsbasert kommunepolitikk?

Kommunesektorens rolle 

En kommune og en fylkeskommune er et geografisk område med en egen politisk administrativ organisasjon som skal fylle sin rolle som myndighetsutøver, demokratisk arena, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom nasjonale hensyn og hensynet til det lokale selvstyret. Våre nasjonale politikere i regjering og Storting har ansvaret for å utforme spilleregler for at kommunene skal klare å ivareta sitt samfunnsoppdrag på en god måte Staten og kommunene bruker juridiske, finansielle, organisatoriske og pedagogiske virkemidler for å nå ambisiøse politiske mål. En kommunene har en dobbelt rolle som selvstyrt enhet og som tjenesteleverandør på vegne av staten. Det gjør at kommunesektoren hele tiden må balansere mellom hensynet til lokal og nasjonal politikk når det skal treffes beslutninger.

Kommunesektoren har et lovpålagt ansvar for visse oppgaver, som helse og omsorg, barnehager og skoler, mens andre oppgaver utføres fordi de bidrar til å nå lokale mål. Mye makt og ansvar er, i tråd med formannskapslovene av 1837, delegert til kommuner og fylkeskommuner. Sett fra kommunenes perspektiv er det derimot en stor utfordring at staten er så aktiv med å pålegge kommunene oppgaver og gi innbyggerne rettigheter som det ikke finnes ressurser og arbeidskraft til å gjennomføre. Tre av fire kommuner melder om budsjettsprekk i år. For kommunene er det problematisk at de ikke kan takke nei til de oppgaver de er pålagt. De må tvert imot rasjonere lovpålagte tjenester til innbyggerne på en rettferdig og effektiv måte.

Utfordringer 

Kommunesektoren sliter i dag med økonomiske problemer. Sektorens interesseorganisasjon KS antyder at det i 2024 blir et underskudd på hele 18 milliarder kr fordi kostnads- og aktivitetsnivået er blitt vesentlig høyere enn inntektene. Et viktig spørsmål er hvorfor kommunene har kommet i denne situasjonen. Som det sies i regjeringens kommuneproposisjon til Stortinget for 2024: «Ved inngangen til året var den økonomiske situasjonen i kommunesektoren for 2024 jevnt god». Gjennom dette årer skjedde det derimot mange krevende forhold samtidig. Dyrtiden med økende priser, høye renteutgifter, lavere skatteinntekter og manglende finansiering av vedtatte reformer. På den annen side kan det også pekes på at kommunesektoren, som en del andre deler av det norske arbeidslivet, gjennom mange år har vært preget av fallende produktivitet. Det har skjedd en oppbygging av store byråkratier og det har vært en mangel på konkrete strategier for omstilling og effektivisering.

Det er stor usikkerhet om kommunenes økonomi i årene fremover. Som påpekt i mange offentlige dokumenter blir fremtidens rammer for offentlig sektor krevende. Perspektivmeldingen antyder at det for å løse fremtidens oppgaver på en god måte, vil bli store ubalanser mellom fremtidige offentlige inntekter og utgifter og knapphet på arbeidskraft. For å håndtere denne situasjonen må kommune sektoren bli bedre til å effektivisere ressursbruken. Det må tas på alvor at vi har en svært fragmentert offentlig sektor. Det må vurderes om det bør skje en endring i kommunestrukturen. Kommunene må bli bedre til å utnytte interkommunalt samarbeid. Eksperter mener at behovet for reformer i kommunesektoren aldri har vært større. Daglig leder i NIVI analyse, Geir Vinesand, sier i et intervju med DP 16. oktober at «Reformbehovet i kommunesektoren er etter min vurdering større enn det var etter siste verdenskrig».

I fremtiden vil stadig flere kommuner og fylkeskommuner komme i den samme situasjonen som vi har sett i Innlandet. Det politiske flertallet i fylkeskommunen har her besluttet med bakgrunn i faglige råd, å legge ned videregående skoler. Med det fremtidige lave elevtallet vil ikke dagens skoler klare å levere kvalifiserte tilbud. For kommunene er den demografiske utvikling med stadig flere omsorgstrengende eldre og færre barn og unge en stor politisk økonomisk utfordring. Knappe ressurser må omfordeles fra oppvekst og skoler til helse og omsorg. Et økende antall eldre må gis muligheter til å bo i egne hjem og det må være tilstrekkelig med sykehjemsplasser for å ivareta behovet til de skrøpelige eldre.

En stor utfordring for kommunene er den mangelfulle oversikten over de mange krav staten stiller. Det er uheldig som KS leder Gunn Marit Helgesen sier «Norske kommuner bryter lover hver eneste dag fordi detaljeringsgraden er for stor i forhold til det som er mulig å innfri». For å treffe gode politiske og administrative beslutninger må det balanseres mellom hensynet til faglig kvalitet, likebehandling, og behovet for å vise politisk handlekraft. Dette er en krevende balansegang. Faggrupper og nasjonale politikere vil ofte ha bemanningsnormer for bruk av spesielle yrkesgrupper for å fremme nasjonale mål mens kommunale og fylkeskommunale aktører vil ha færre yrkesnormer for å utnytte lokal fleksibilitet og kompetanse.

En tillitsbasert kommunepolitikk 

En tillitsbasert kommunepolitikk er verken frislipp av kontroll eller en enhetlig modell som kan vedtas innført. Det er et sett med prinsipper slik at kommunale virksomheter har handlingsrom og stimuleres til å levere gode resultater Oppgaveløsning og ansvarsdeling mellom statlige og kommunale aktører må være formåls- og kostnadseffektive. Ved å ha en bedre oversikt over dagens situasjon og ved å ha gode politisk administrative prosesser kan uenigheter håndteres på en god måte.

Politikere og ledere må våge å styre mer i stort og mindre i smått. Det må styres, organiseres og ledes slik at det balanserer mellom å gi tillit og utøve kontroll. I mange sektorer har det gjennom mange år blitt ført en politikk og styrt med sikte på å gjøre offentlige virksomheter mer autonome. Samtidig har det blitt innført en rekke nasjonale målstyrings- og aktivitetsparametere og bemanningsnormer som virker slik at kreative kommunale virksomheter og ansatte blir demotiverte. At det oppstår brytninger i skjæringspunktet mellom politikernes ønske om å styre og regulere og virksomheter og ansattes ønske om faglig autonomi, er bare sunt for demokratiet. De enkelte styrings- og ledelsesaktører må vise evne til å forstå de andre aktørers rolle og perspektiv. 

Det sentrale i en tillitsbasert kommunepolitikk er at overordnede myndigheter, styrer og ledere tør å bygge ned «unødvendig» rapportering, lovgivning, rettighetsfesting og kontroll som binder opp kommunenes ressursbruk. I praksis er det ikke enkelt å få til endringer i styringen av kommunene i en situasjon med økende mediepress og krav fra ulike pressgrupper om å gripe inn.

Det er mange gode intensjoner bak de mange nasjonale føringer, men de bryter med tillitsbasert politikk og styring. Myndighetene skal «styre i det «store», og ikke i «det små». Tillit forutsetter å gi slipp. Tillitsbasert politikk og styring krever at kommunene får større handlingsrom. Tillitsbasert ledelse betyr at det legges mye arbeid i å rekruttere ledere som har faglig autoritet og relasjonelle ferdigheter og personlig trygghet og kompetanse. Konflikter og uenigheter mellom kommunale myndigheter og virksomheter og mellom ledere og ansatte bør ikke fjernes ved krav om lojalitet, men løses ved god ledelse og dialog der vanskelige saker avklares og der det fastsettes arbeidsplaner.

Tillit forutsetter at aktører ser muligheter og balanserer hensyn og inngår nødvendige kompromisser og forlik. Som dikteren Carsten Jensen sier: «Det var bare et spørsmål om balansen mellom ulike krefter. Ingen seilte inn i en forrykende storm med full seilføring. En kaptein finner en balanse. All virkelig orden avhenger av balansen, ikke av at den ene undertrykte den andre».

På samme måte dreier forholdet mellom kommuner, politikk og tillit seg om å håndtere balansens kunst på en god måte.