Torstein Nesheim: Staten – hierarki for evigheten?

Torstein Nesheim er seniorforsker ved Samfunns- og næringslivsforskning.

SYNSPUNKT. Statsansatte er kompetente, og har høy utdanning fra jus, samfunnsvitenskap, teknologi og naturvitenskap med mer. Oppgavene krever ofte tverrfaglige løsninger for å håndtere nye utfordringer. Over tid har det blitt større oppmerksomhet på samfunnsoppgaver og problemer på tvers av sektorer, departementer og direktorater; som klima, digitalt basert kriminalitet, utfordrende sikkerhetssituasjon, beredskap og krisehåndtering, samt velferd.

De mange grenene av staten må være fleksible og tilpasningsdyktig i en digital, usikker og farlig verden.

Dette bildet åpner for nye svar og mer adaptiv organisering og styring. Initiering, utforming og iverksetting av politikken i 2025 krever åpenbart nedbygging av hierarkier, større myndighet til kompetente tverrfaglige team, oppgaveløsning i midlertidige prosjekter og et bedre samspill på tvers av organisatoriske grenser i staten, mellom stat og kommune, og mellom offentlige og private virksomheter. Slik organisering kan suppleres med tidsriktige oppskrifter som tjenestedesign og smidige arbeidsmåter, justering av utredningsinstruksen, kombinert med ansvarlig og kompetent bruk av kunstig intelligens.

Hierarkiet som organisasjonsform og grunnlag for styring av samfunnet er blitt mye kritisert, og nå vil vel endelig hierarkiene falle? Så enkelt er det selvsagt ikke, det er mange forhold som på godt og vondt støtter hierarkisk oppgaveløsning.

I Norge har vi et ministerstyre, der hver statsråd har ansvar og instruksjonsmyndighet for sitt departement og de underliggende etatene. Om det blir gjort store nok feil her, er det statsråden som må gå av. Dette styresettet skaper et tydelig system for ansvar og myndighet.

Ministerstyret forsterkes av det unike norske systemet for mål og resultatstyring, som vektlegger tiltak, aktiviteter og mål internt i et departement. Hver etat eller virksomhet får styringssignaler fra departementet, ofte i form av tildelingsbrev. Det gis frihet til hvordan målene nås, men ansvar for resultater.

På den andre siden bidrar ministerstyret og mål og resultatstyring til å hemme samarbeid på tvers, da statsråd og direktorat prioriterer eget ansvarsområde, det er innslag av silo- og sektortenkning, sektorvise mål og innslag av målkonflkter. Samarbeid på tvers krever forankring i flere hierarkier, og utgjør en utfordrende sekundærstruktur i staten. Denne spenningen aktualiseres når problemstrukturen i økende grad avviker fra statens organisasjonsstruktur.

Vår forsking viser at departementene, blant annet inspirert av Oljedirektoratets flate og lagbaserte organisasjon, de siste 20 årene har søkt måter å jobbe mer adaptivt, med større innslag av oppgaveløsning mellom enheter, fleksibel bruk av ansatte på tvers og prosjektorganisering. Samtidig er det grenser for fleksibiliteten, og den hierarkiske linjen i departementene holder skansen. Det typiske er at sakene håndteres av alle nivåene; fra avdelingsdirektør, via ekspedisjonssjef og departementsråd til politisk ledelse. Det er flere grunner til dette, statsrådens konstitusjonelle ansvar som bidrar til å vektlegge kontroll, man unngår å «vingeklippe» avdelingsdirektørene, samsvar med formelle prosedyrer og saksbehandlingssystem, samt etablerte praksiser og normer.

Staten har det siste tiåret vektlagt ledelse og lederutvikling. Denne utviklingen har mange sider, men vi kan anta at den bidrar til å bevare mellomlederroller, klargjør formell myndighet og ikke er forenlig med en spredning av autonome, selvstyrte team. Bruk av verktøy og metoder fra tjenestedesign og smidige arbeidsmåter støter også ofte mot sektoransvar, formell myndighet og etablerte hierarkiske styringsmekanismer. Økt bruk av smidige produktteam for digitalisering utfordrer et «mindset» som skiller mellom utvikling og drift, og formelle krav og rutiner for kvalitetssikring i statens prosjektmodell.

Hierarkier og styring fra toppen er selvsagt ikke bare levninger for fortiden, men også viktige verktøy for enhetlig styring og kontroll. Hierarkiet bidrar til klargjøring av ansvar og samordning i komplekse saker. Staten er en politisk organisasjon, og hierarkiet bidra til bl.a. likebehandling, åpenhet, samt klargjøring av grenser for myndighet som er viktig i et demografisk system. Forenkling av staten bør derfor forstås som en ambisjon om selektiv nedbygging av hierarkier. 

Her er det viktig avdekke de «dårlige grunnene» til hierarki; som egeninteresser, personlige maktbehov, overdrevet kontroll, utdatert organisering, ukritisk videreføring av etablert praksis, mismatch med oppgavens karakter og tilpasninger til øvrige formelle systemer. Samtidig er det viktig å prøve ut alternativer til hierarkier, basert på en realistisk forståelse av muligheter og betingelser for slik «moderne» organisering.