Kristin Reichborn-Kjennerud: Offentlige innkjøp hindrer lokal bærekraft

Kristin Reichborn-Kjennerud, er forsker, statsviter og sosiolog ved OsloMet. Hun leder Forskningsrådsprosjektet "Kjøp bærekraftig".    

SYNSPUNKT. I en artikkel i Økologisk24 (1. oktober) kommer det fram at et konsulentselskap håper offentlige organisasjoner kan kjøpe av lokalmatprodusentene. Som stadfestet i en annen artikkel i Økologisk 24 av 21 mai i år så er dette lov.

Men artikkelen fra 1 oktober opplyser at det ikke skjer i dag. Dermed ser vi at skolene i en av Norges største fruktbygder serverer utenlandsk skolefrukt til barna, i stedet for norsk frukt i sesong, mens norske plommer kastes. Det er ikke anskaffelsesloven- og regelverket sin skyld ifølge innkjøpsekspert og professor ved UiO Finn Arnesen.

«Årsaken til at slikt skjer er at loven hindrer oss», hevder mange offentlige organisasjoner. Dette er feil. Det har forsknings- og innovasjonsprosjektet «Kjøp bærekraftig» avdekket. Innkjøpsmiljøene skaper selv problemet. Organisering i store innkjøpsenheter og inngåelse av eksklusive kontrakter hindrer dem veldig effektivt i å kjøpe fra mindre leverandører og matprodusenter.

«Vi kjøper for så store summer at vi ikke kan kjøpe fra de små», er et annet argument. Men summene blir store fordi de offentlige organisasjonene samler alt de kjøper i store innkjøpsenheter og sentrale, eksklusive rammeavtaler. Det er deres eget valg og deres egen feil. Hvis beløpene er små, og innkjøpsenhetene også er små, så går det fint å kjøpe lokalt.

Når et Universitet i Oslo slår seg sammen med et universitet i Tromsø om en brødavtale, da er det ikke lov for noen ansatte å kjøpe brød av den lokale bakeren. De eksklusive kontraktene stenger muligheten for mindre, lokale leverandører, begrenser konkurransen og monopoliserer markedet. Alt annet oppfattes som ulovlig.

Med disse rådende holdningene er det dessverre ingen tegn til at offentlige organisasjoner kommer til å kjøpe lokalt fremover heller.

Ekspertene på innkjøpsregelverket innrømmer at det er lov å kjøpe fra lokale og gir motvillig noen råd til hvordan man kan få det til, men følger ikke rådene de selv gir. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har ingen egen anskaffelsesstrategi, noe de mener andre må ha for å kunne kjøpe fersk mat og catering lokalt. KS kjøper ikke fra sosiale entreprenører selv om de bruker mye energi på å råde andre til å gjøre det.

Å desentralisere innkjøp, slik at det blir mulig å kjøpe fra lokale, anbefales uansett ikke av ekspertene. Desentralisering av innkjøpsbeslutninger ville innebåret en systemendring som ikke er i tråd med rådende politikk. Det ville krevet arbeid med kulturen i organisasjonene som ville virket i samspill med innkjøpsbeslutningene. Når det gjelder mat måtte man for eksempel ha trukket kokke-, ernærings, og matfaglig kompetanse mer tilbake i institusjonene og i innkjøpsbeslutningene. Det er tvilsomt om det finnes grunnlag for bevegelse i en slik retning i Norge i dag.

Ekspertene snakker mot en systeminnovasjon, til tross for at de har store innovasjons- og bærekraftsavdelinger internt. Alle ekspertene i de ulike institusjonene tenker likt – med delte overbevisninger om hva som er gjennomførbart i form av endring og hva som ikke er det, om hvilke normer og regler som bør følges hvordan og av hvem, om hvilke virkemidler som skal brukes i grønne innkjøp og så videre.

Spesialister på offentlige anskaffelser (innkjøpere, eksperter fra DFØ og KS, men også private konsulenter som PwC, OsloEconomics, MENON Economics, og Inventura) danner et tett samfunn, med jevnlig utveksling av informasjon, prosjektsamarbeid og betydelig ansattmobilitet. Miljøet har til og med sin egen digitale (daglige) avis (anbud365.no). Hvert år organiseres fire store konferanser. En er organisert av DFØ (som hovedeksperter). En annen er organisert av NHO, som representerer flertallet av leverandørene. De andre konferansene er organisert av anbud365.no, og av KOFA (dvs. Klagenemnda for offentlige anskaffelser som behandler brudd på offentlige anskaffelsesreguleringer). Sertifisering av innkjøpere skjer basert på læreplaner utviklet av DFØ, som mange organisasjoner (inkludert KS) har forpliktet seg til. Alle disse ekspertene gir samme råd, og de rådene fører ikke til innkjøp av lokal mat. Tvert imot.

Forsknings- og innovasjonsprosjektet Kjøp bærekraftig avdekket sju systemutfordringer som effektivt hindrer offentlige organisasjoner fra å kjøpe fra lokale bærekraftige leverandører:

1. De små leverandørene blir stengt ute i et monopolistisk matmarked
2. Innkjøpsmiljøene bruker en snever anvendelse av miljøkriterier framfor å bruke en mer helhetlig bærekraftsforståelse når de kjøper inn varer og tjenester.
3. Det ligger en ideologi i bunnen av innkjøpspolitikken om at oppskalering og sentralisering alltid er bra og at fleksibiliteten til å kjøpe lokalt og bærekraftig i mer desentraliserte innkjøp er dyrt og risikabelt.
4. Politikken som føres er orientert mot å kjøpe billigst mulig i stedet for å ta rollen som samfunnsaktør som tar kvalitets- og bærekrafts hensyn for seg selv og (lokal) samfunnet.
5. Logikken i kontrakter er transaksjonsbasert og strider med logikken om samarbeid der flere avdelinger og sektorer kunne gått sammen om å skape bærekrafts effekter.
6. Anskaffelsesreguleringen tillater ikke geografibasert diskriminering mellom leverandører.
7. Små innkjøpsmiljøer må håndtere et komplisert regelverk på EU-nivå, og det er vanskelig og risikabelt å stille bærekraftskrav i store kontrakter.

Et mer overordnet problem som også stikker kjepper i hjulene for lokale innkjøp, er at både i Norge (og i andre land) oppfattes bærekraft hovedsakelig som miljømessig bærekraft, særlig klimapolitikk og reduksjon av klimagasser. EU prioriterer grønne innkjøp og kriterier for grønne innkjøp. 

Slik forenkler vi bærekraftige innkjøp til å bety grønne innkjøp, og grønne innkjøp reduseres til tiltak for å motvirke klimaendringer. Det skaper dilemmaer. Innkjøpere kan føle at de ivaretar kun ett eller to elementer av bærekraft, og gjør det på en ganske vilkårlig måte, for eksempel basert på hva som er tilgjengelig i form av klima- kriterier, gitt av eksperter. De kan føle at de (a) ikke klarer å inkludere andre relevante aspekter, som å kjøpe bærekraftig mat lokalt, og (b) ikke klarer å håndtere avveininger mellom bærekraftaspekter. 

Slike avveininger eksisterer innenfor alle bærekraftdimensjonene (leverandøren av økologisk dyrkede grønnsaker kan levere med en 25 år gammel dieselvarebil. Kommunen kjøper elektriske biler produsert i et land som har lave lønninger og dårlige arbeidstakerrettigheter).

Bærekraft skal innebære helhetlig politikk. Ideelt sett skaper bærekraftige offentlige anskaffelser synergier og treffer blink mellom bærekrafts dimensjonene. Det vil si, blinken der de tre bærekraftdimensjonene overlapper og forsterker hverandre. Prioritering av kun klimahensyn i offentlige anskaffelser samsvarer ikke med et slikt helhetlig perspektiv og hindrer effektivt innkjøp av lokal og fersk mat i sesong.

Dette innlegget bygger på en vitenskapelig artikkel som kommer ut i tidsskriftet Samfunn og økonomi i desember 2024.[1]