Stein Reegård: Høyesterett på kommunal EØS-trening

Stein Reegård er tidligere sjeføkonom i LO og jobber nå som EØS-utreder.­

SYNSPUNKT. Høyesterett skal tirsdag vurdere om Frogn kommune gjør noe straffbart når idrettsanlegg tilbyr befolkningen adgang til et treningssenter mot for lav betaling. Saksøkerne påberoper EØS-avtalens punkt om blant annet kommunal finansiering («statsstøtteregelen», artikkel 61).

 Virke, som den trolig pådrivende aktør, hevder at kommunen med dette fortrenger private tilbud. Saksøkerne fikk ikke medhold i første rettsinstans, derimot medhold under dissens i lagmannsretten hvoretter saken fra kommunens side er fremmet for høyesterettsbehandlingen. Rettssaken skal kunne følges på nett fra 8.oktober.

 De private krever erstatning og forbud ut fra statsstøtteregelen, med tanke på å styrke andre treningssenteres muligheter i Norge. Den aktuelle regelen stammer fra EU s begynnelse og ble opprinnelig laget for å unngå subsidiekonkurranse, ikke primært mellom idrettshaller, men for kull- og industriprodukter. Den ble rundt 2000-tallet i økende grad brukt til å kreve offentlige tjenester organisert etter bedriftsøkonomiske prinsipper. Etter rundt ti år ble det imidlertid igjen vist mer tilbakeholdenhet med innblanding fra myndigheter og domstol på EU-EØS nivå.

EØS om stort og smått

Saken viser altså at internasjonal politikk kan dreie seg om stort og smått. I en tid med et svært dystert verdensbilde, nye ledere og nye programmer i EU må livet gå videre med ganske mange hverdagslige problemsaker i EØS. Her skal vi ta enkeltsaken i Drøbak som utgangspunkt for litt av hva EU -EØS kan bety i tillegg til de store spørsmål om «ja eller nei» til medlemsskap og energi/klima-saken som ellers preger europadebatten.

Vi skal dog begrense oss til debatten om offentlig sektor, herunder velferdspolitikken, som er ett av de to områder EØS-avtalen som hovedregel ikke skal regulere og som skal overlates til nasjonal «sjølråderett». Det andre området er arbeidslivet, der landene utover forpliktelsen til å ha åpne grenser, skal bestemme spillereglene selv, med unntak for noen minstekrav som ikke betyr så mye for land som Norge.

Den lokale saken i Drøbak kan sees i en bredere sammenheng, da den henger sammen med styringen av nasjonale velferdsområder som sykehus, sykehjem, barnevern, barnehage, tannlege tilbud og kanskje fastlegeordningen som etter hvert skal behandles av Stortinget. Mye av dette inngår også i en nylig, og allerede mye diskutert offentlig utredning (NOU-2024:17) om innslaget av kommersielle aktører som supplement, fortrengsel eller konkurranse med både stat, kommune og ideelle aktører. Dette er bredere omtalt i min artikkel 30.september i Altinget. (https://www.altinget.no/artikkel/reegaard-skjerming-mot-kommersielle-helt-sentralt-i-eu-og-eoes)

EØS-avtalen er tidvis uklar

En av grunnene til at saken har nådd «så langt», er at regler for indre marked som er EØS-relevant for Norges, tidvis er uklare og har indre motsetninger. Dette har jeg utdypet i min bok om EØS-avtalen, «Under radaren»» (Stein Reegård med ny bok: Større handlingsrom i EØS-avtalen enn det jussen tilsier (dagensperspektiv.no) Det er ofte slik at EU-EØS-regler samtidig både «vil og ikke vil». Dessuten anvendes de på en uendelighet av saksforhold og omstendigheter, og forståelse og rettspraksis kan være i bevegelse etter ulike tendenser i økonomi, samfunn og politikk.

Dommerne har liten mulighet til å bli veltrente på ulike faktagrunnlag, noe som i Drøbak-saken har resultert i to motstridende dommer. En av dem med dissens og med nokså ulike temaer som konklusjonsstyrende.

 Det henvises i saksvurderingen til tidligere saker i EU-EØS, men lite til en senere omfattende beskrivelse i 2018 fra et norsk offentlig utvalg (Se Synspunkt | Stein Reegård: Departementet utvider handlingsrommet i EØS)

Der refererte man både endrede retningslinjer i EU og fakta som ga en politisk kursendring i Norge. En statsråd fra Høyre bremset, kanskje uventet, flertallsforslagene i utvalget om en stadig mer inngripende og i prinsippet privatiserende linje. Han (og regjeringen) fulgte dermed EU s selvkorrigering, mens både kommunaldepartementet og næringsdepartementet sammen med ESA og sentrale norske jurister hadde i lang tid avfunnet seg med å skulle innsnevre norske kommuners handlingsrom.

Har Drøbak betydning for samhandelen i EØS?

Poenget med det indre marked er å fremme grenseoverskridende økonomi. Et minste felles mål kan sies å være en forståelse som sier: I utgangspunktet skal landene fortsette å styre egen økonomi, men tilpasse seg der dette er nødvendig for å utvikle det indre marked til å fungere i større grad som utvidet felles økonomi. I selve EU-traktaten (art. 107) og tilsvarende i EØS-avtalen (art. 61) står det kanskje tydeligst ved at begrensningen av statsstøtte (dvs stat og kommune) skal gjelde: «…. i den utstrekning statsstøtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene»

I perioden rundt år 2000 ble den grunnleggende økonomiske logikken om samhandelsvirkning lett glemt når denne delen av EU-retten ble praktisert. I de store juridiske bøker er imidlertid samhandelskriteriet på plass både i Norge og ellers.

I de norske sakene ser det for en økonom ut som at ESA og departementene i den perioden forsto begrepet import annerledes enn økonomene gjør. I den økonomiske statistikken er det tale om handel (import og eksport) med (trenings-)tjenester bare når nordmenn i relevant utstrekning trener i Sverige (eller et annet EØS-land) i stedet for hjemme. Og for utlendinger det motsatte: at svensker i stor stil reiste til Norge «bare» for å trene (og dermed importerer treningstjenester). De fleste vil nok forstå at slikt bare kan være aktuelt svært nær for eksempel Svinesund og normalt forekomme i så lavt omfang at det faller under minstegrensen for hva EU-EØS kan blandes inn i.

Når både ESA og norsk byråkrati, i motstrid til denne logikken, har akseptert EØS-innblanding, har man forstått utenlandsk eierskap i Norge som en form for handel. Det ser ikke EU-kommisjonen ut til å gjøre lenger. Det er da også i tråd med samfunnsøkonomisk forståelse at handel og etablering i prinsippet er to ulike og ofte alternative fenomener. Man etablerer virksomhet i utlandet i stedet for eller i tillegg til å eksportere. Hindringer for å etablering er også et sentralt forbud i EØS-reglene. Det er imidlertid slik at «alle» land har aksept for regler for hva kommuner kan og skal gjøre som «nødvendig» ledd i sin nasjonale styring av samfunnet. Det kan i praksis ofte gjøre utenlandske etableringer for den aktuelle aktiviteten vanskelig.

Verken dommere eller politikere har noen enkel jobb når man skal håndheve EØS-avtalen. Når det store flertallet slutter opp om EØS, skal de også passe på at Norge ikke lar seg «lure» til strengere regelforståelse og derigjennom innskrenke handlingsrommet både for politiske tiltak, arbeidstakere og bedrifters mulighet til å forfølge egne interesser og prioriteringer

 Bakgrunnen for pussig regelbruk

Skal vi beholde dagens levestandard, er vi avhengig av internasjonale regler (ikke bare i EØS, men også via organer som WTO, ILO, Europarådet. På det området jeg her har behandlet, ser det ut som om EU av hensyn til statsfinanser og euroens bærekraft i en periode lot en juridisk strenghet få utarte på bekostning av subsidiariteten (nasjonal «sjølråderett»). Og i Norge lot man overdrivelsen foregå lengre ut i tid enn i andre land. Vi ble i større grad enn særlig Danmark «mer katolske enn paven». Der fikk Folketinget laget en egen utredning av «råderum» i EU for å unngå slikt. Finland hadde derimot tilfeller som gikk lenger enn de norske overdrivelser.

Hensikten med Statsstøtteregelen var samfunnsøkonomisk effektivitet, nemlig på fornuftig vis å forebygge subsidiekappløp i industrien da landene i Vest-Europa skulle redusere toll og andre handelshindringer som kunne stå i veien for mer åpne eksportmarkeder. Etter hvert som det indre markedet ble utvidet til i praksis også å omfatte enklere flyt av kapital og tjenester, fikk regelen et bredere virkeområde. Den ble særlig fra rundt år 2000 ivrig anvendt også på organisering av offentlig sektor, trolig mye av hensyn til statsgjeld og korrupsjon i utsatte euroland.

Eiendommelig nok var en dom som gjaldt tobakkindustri midt i Europa (PhilipMorris i 1980) sentral, da ESA så sent som i 2019 vurderte samhandelsvirkning av norske idrettshaller langs norskekysten. (Se Synspunkt | Stein Reegård: Departementet utvider handlingsrommet i EØS

Drøbak-saken er en liten sak på velferdsorganiseringens område. Noen av de andre nevnt i innledningen på denne artikkel kan bli like viktige. Problemstillingene er imidlertid parallelle og relevante fordi tjenesteyting er det økonomiske området blant «EUs fire friheter» (prinsipp om åpne grenser) som vokser mest i «alle» samfunn. Det skyldes stadig mer spesialisering og arbeidsdeling på det økonomiske området i det moderne samfunn. Det er her også avgjørende at behovet for helse- og omsorgstjenester er i så sterk vekst. Da er det viktig at internasjonaliseringens regelverk forvaltes med omhu og at det får tilstrekkelig politisk oppmerksomhet.