Synspunkt: Den norske beredskapsmodellen – optimal eller utdatert?

Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023:17) peker på flere utfordringer i den norske beredskapen. Tydelige anbefalinger er å utvikle kapasiteter, jobbe mer systematisk, langsiktig, og fokusere mer på utviklingen av en helhetlig og behovsrettet beredskapsstrategi.

Kommisjonens funn er ikke nye. Utfordringer knyttet til det å tenke helhetlig, samarbeide og erkjenne risiko på tvers av sektorer har tidligere også blitt påpekt av Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24), 22. juli kommisjonen (NOU 2012:14), og Koronakommisjonen (NOU 2022:5).

Det betyr ikke at vi ikke blir flinkere, for det gjør vi så absolutt. Hver eneste dag trener og øver offentlige, private og frivillige aktører på å bli enda litt bedre. Det står sjelden på utviklingsviljen hos den enkelte. Samfunnet er i gode og kompetente hender. Spørsmålet blir heller om den norske beredskapsmodellen i dagens form er optimal i møte med det moderne trusselbildet.

Trusselbildet er i endring

Trusselbildet er i stadig endring. Kriser rammer oftere og oftere på tvers av sektorer, ansvarsområder og geografiske skillelinjer. Klimakrisen, religiøs ekstremisme, politisk polarisering, og cybertrusselen kan ikke løses av én organisasjon, sektor eller nasjon alene. For å møte dagens trusler må det jobbes sammen mot et felles mål. For å få til det så kreves det politisk, juridisk og strukturell velvilje og tilrettelegging. Det kommer ikke alltid like godt fram i dagens modell.

I Norge har vi fire nasjonale beredskapsprinsipper; ansvar, likhet, nærhet og samvirke.

Sterkest står ansvarsprinsippet. Ansvarsprinsippet sier at «den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Ansvarlig instans må ta stilling til hva som er akseptabel risiko». Dette innebærer at det daglige sektorprinsippet og den enkelte fagstatsråds konstitusjonelle ansvar videreføres i krisesituasjoner.

Den siste setningen om akseptabel risiko har blitt lagt til i nyere tid. Akseptabel risiko er den risikoen som til slutt står igjen etter at vi har gjennomført alle de reduserende tiltakene vi kan, eller er villig til å innføre basert på en helhetlig vurdering. På et eller annet tidspunkt må vi rett og slett anse det vi har gjort som godt nok. Det å pålegge ansvarlig instans å gjøre denne øvelsen er smart. Det skaper et aktivt forhold til risiko, det krever en systematisk tilnærming, og det tvinger ledere til å ta tydelige og forankrede valg.

Vektingen mellom prinsippene er en utfordring

Isolert sett, så framstår denne ansvarsfilosofien logisk nok. At de som har ansvaret i det daglige, og kjenner sitt felt best, også beholder ansvaret i kriser. Det samme gjelder tanken om at samfunnet hele veien skal tilstrebe en lik organisasjonsform (likhetsprinsippet) og at kriser skal løses på lavets mulig organisatorisk nivå (nærhetsprinsippet). Samvirkeprinsippet som kom i 2012 bidro til å synliggjøre det selvstendige ansvaret myndigheter, virksomheter og etater har «for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering».

Utfordringen er altså ikke det enkelte prinsipp. Problemet er vektingen mellom dem. I stortingsmeldingen som introduserte samvirkeprinsippet (Meld. St. 29, 2011-2012) står det tydelig at «Innføringen av samvirkeprinsippet innebærer ikke noen endringer i de grunnleggende ansvarsforholdene. Ansvarsprinsippet skal videreføres som det bærende prinsipp for ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap» (s. 40). Sett i lys av dagens sammensatte trusselbilde er det et problem.

Sektortenkning skaper barrierer

Et for stort sektorielt ansvarsfokus i krisehåndteringen skaper unødige barrierer og avstand mellom aktørene. Det kan føre til profesjonskamp, lange beslutningslinjer, kommunikasjonsutfordringer og et overdrevent fokus på standardisering, hierarki og byråkrati. Eksempler på dette har vi tidligere sett mellom spesialavdelinger i forsvaret og politiet og mellom direktorater og fagmyndigheter i pandemihåndteringen. Et overdrevent fokus på linjestyring og formaliteter kalles i organisasjonslitteraturen for mekanisk. Forskning helt tilbake til 60-tallet viser at en slik organisasjonsform ofte er ineffektiv og saktegående.

Nå skal det sies at ikke alt ved en mekanisk tilnærming er dårlig. I kriser er det behov for tydelige og effektive ledere. Noen må holde i dirigentpinnen og ta de vanskelige beslutningene. Utfordringen melder seg derimot når en mekanisk tilnærming blir «malen» basert på en «sånn har vi alltid gjort det her»-logikk.

Tradisjoner og standardisering er viktig å ha med seg i krisehåndteringen for det bidrar til å skape forutsigbarhet og trygghet i en usikker tid. Befolkningen forventer at de tradisjonelle nødetatene kommer til unnsetning når de trenger dem. De har alltid vært der, kommer alltid til å være der, og går aldri konkurs.

Derimot så kan det, noen ganger og på tross av tradisjoner, være hensiktsmessig å tilstrebe motsatsen til mekanisk som er organisk. En organisk tilnærming fokuserer mer på det å finne gode løsninger sammen. Her deles informasjon ved behov, den som er best egnet tildeles lederoppgaver, og samhandlingen er i stor grad preget av tillit og prestisjeløshet. Akkurat som mekanisk har en organisk modell sine styrker og svakheter, men noen ganger kan den gunstigste løsningen ligge i evnen til å skifte mellom de to.

Velment, men klossete

I sin streben etter å skape forutsigbarhet har norske myndigheter, på tross av et mer globalisert og sammensatt trusselbilde, valgt å holde på ansvarsprinsippet som det ledende prinsipp. De har til og med lagt til at den enkelte aktør må ta stilling til hva som er akseptabel risiko i egen sektor. Det er å gjøre beredskaps-Norge en bjørnetjeneste. Med «bjørnetjeneste» menes ikke her den moderne tolkningen som betyr å gjøre noen en kjempetjeneste, men den tradisjonelle definisjonen man finner i Norske Akademis ordbok (naob) om at man gir noen «velmenende, men klosset hjelp».

I stedet for å fokusere på tradisjonelle og sektorielle ansvarsområder burde heller myndighetene tilrettelegge for en modell som er rigget for å møte dagens globale og tverrsektorielle trusselbilde. Det ikke lenger nok å kun ta stilling til hva som er akseptabel risiko i egen sektor. Det burde også være et krav om å vite noe om hvordan egen risiko påvirker andre sektorer og samfunnsområder. For å få til dette må de ulike aktørene jobbe mer helhetlig og organisk. Beslutningstakere må i større grad ta innover seg at verden er i stadig endring. En krise rammer fremdeles alltid en kommune, men sannsynligheten er stor for at den samme krisen også rammer nabokommuner, regionale etater og et bredt spekter av næringslivet.

Behov for debatt

Det etterlyses derfor en debatt om dagens beredskapsmodell er tilpasset den tiden vi lever i. Er fortsatt sektorielt ansvar den mest optimale tilnærmingen, eller har vi kun låst oss i en behagelig og tradisjonsbundet mekanisk tradisjon? Følgende tre spørsmål løftes til videre diskusjon:

Holder det at hver ansvarlig instans kun tar stilling til hva som er akseptabel risiko i egen sektor, eller bør det også inngå et krav om at de skal dele kunnskapen og bidra inn i vurderingen av samfunnets samlede risiko?

For å møte det moderne trusselbildet må samarbeid på tvers av sektorer integreres enda mer i risikoarbeidet. Bør samvirke bli det bærende prinsipp?

Danskene har innført «handlingsprinsippet». Når samfunnet befinner seg i en uoversiktlig situasjon med uklare retningslinjer, er det bedre å ha en fleksibel ordning der den enkelte aktør raskt kan justere eget beredskapsnivå opp og ned etter behov. Det tilrettelegger for en organisk tilnærming, bedre ressursutnyttelse, og aktiv kriseledelse. Bør handlingsprinsippet formaliseres inn i den norske modellen?