Jan Grund: Politikk og tillit – balansens kunst

Jan Grund er professor emeritus ved Oslomet og bokforfatter. Han har dessuten erfaring som styreleder og leder av kunnskapsorganisasjoner. I Dagens Perspektiv har han de siste månedene skrevet en kronikkserie om tillit – og den tillitsreformen regjeringen arbeider med. 

SYNSPUNKT. I den norske styringsmodellen har politikerne et stort ansvar for å prioritere og utforme mål og spilleregler, og treffe de viktigste overordnede beslutningene. De skal på vegne av folk styre og lede samfunnet tråd med verdier som likhet, frihet, tillit, fellesskap, velgernes oppfatninger og partiprogrammer og de rammer som økonomi, klima, bærekraft og teknologi setter. De skal ved valg stå til rette for konsekvensene av sine beslutninger.

For å gjøre en god jobb må politikerne forstå sin tid og utøve makt og treffe «kloke» beslutninger når det utformes lover, retningslinjer, tildelingsbrev og defineres samfunnsoppdrag og bevilges ressurser til ulike virksomheter og aktiviteter. Et viktig virkemiddel for å få det beste ut av offentlig ressursbruk er tillitsreformen. I Hurdalsreformen sier Støre regjeringen at reformen» skal gi tilliten, tiden og makten tilbake til de som utgjør førstelinja og ryggraden i velferdsstaten».

Utfordringen er å få dette til på en god måte innenfor de rammer den norske styringsmodellen setter. Det krever at det etableres gode og tillitsskapende relasjoner, og gjensidig forståelse og respekt mellom offentlig sektors hovedaktører – politikere, administratorer, arbeidsgivere, ledere, fagforeninger, ansatte og innbyggere.

Et eksempel på en slik tillitsorientert tilnærming til politikk er det initiativet helseministeren tok når han nylig fikk arbeidstaker- og arbeidsgiver organisasjonene, og helseforetakene med på å samarbeide om tiltak for å snu trenden og sørge for en nedgang i gjennomsnittlig ventetid i sykehusene. I denne artikkelen ser vi nærmere på tre hovedtyper av forhold mellom politikk og administrasjon, forholdet mellom myndighetene og de enkelte virksomhetene og forholdet mellom ledere og ansatte.

Forholdet mellom politikk og administrasjon. For å håndtere krevende utfordringene som krig i Europa, klima og energikrise, sterk økning i antall omsorgstrengende eldre, dyrtid og mangel på arbeidskraft kreves det et tillitsfullt samspill mellom politikk og forvaltning. Forvaltningen og administrasjonen skal gi råd og gjennomføre politiske vedtak. Det skal etableres faktagrunnlag, valgalternativer skal avklares og konsekvenser skal utredes og det må velges hensiktsmessig gjennomføringsstrategier for vedtatt politikk.

For å få dette til må forvaltningen ha løpende dialoger med ulike samfunnsaktører og interessegrupper slik at grunnlaget for å treffe og gjennomføre beslutningene blir så gode som mulig. Politiske og forvaltningsmessige beslutninger må treffes i krysningspunktet mellom en forvaltnings- og administrativ kultur preget av krav om faglig kvalitet, likebehandling, nøytralitet og en politisk kultur preget av å demonstrere rask politisk handlekraft og av vurderinger av hva som er politisk «viktig og lurt. I statsvitenskapen er det enighet om at en viktig del av demokratiet er at politikken gjør seg nytte av» forvaltningens «verdibaserte fornuft». Utfordringen er at det er for lite oppmerksomhet mot langsiktig og samordnet arbeid for å løse de komplekse sektorovergripende problemer samfunnet står overfor.

Det å utvikle tillits- og samarbeidsbaserte relasjoner mellom de ulike deler av stats- og kommuneforvaltningen krever både linje- og matrise orienterte arbeidsformer. Tillitsbasert politikk og forvaltning er en krevende balansekunst på høyt nivå. Som Gro Harlem Brundtland så presist formulerte det: «Alt henger sammen med alt». God og tillitsbasert politikk og forvaltning dreier seg om på best mulig måte å forene verdier, demokratiske og kunnskapsbaserte hensyn.

Forholdet mellom myndigheter og offentlige virksomheter. Den norske arbeidslivs modellen preges av et tillitsfullt tre partssamarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiver organisasjonene og myndighetene. Utfordringen er å videreutvikle samspillet og samarbeidet i et samfunn med økende knapphet på arbeidskraft og strengere krav til prioritering. Det krever at myndighetene må reversere og endre det ved dagens styring, organisering og krav til rapportering mellom de styrende og de styrte, som hemmer tillitsfulle relasjoner og gode resultater.

Et nøkkelspørsmål er betydningen av arbeidsfordeling mellom de ulike departementene og fagdirektoratenes overordnede styring og det handlingsrom kommunene og de enkelte virksomhetene har. Direktorater, som NAV, utgjør den norske statens hovedbase for faglig innsikt og kunnskap som gjennom faglige råd bidrar til å få kvalitet i den lokale tjenesteytingen. Sett fra kommunenes og de enkelte virksomhetenes perspektiv er det riktignok krevende at staten ofte vedtar rettigheter og stiller konkrete krav til bemanning som det er vanskelig å innfri.

Profesjonsdominerte organisasjoner som sykehus, universiteter og skoler er krevende å styre og lede. På den ene siden er det fagfolkenes kunnskaper, ferdigheter, evner og holdninger som i stor grad bestemmer virksomhetenes kvalitet og som kan utvikler det ypperste innen medisin, omsorg, forskning, pedagogikk og kunst. På den andre siden er det vanskelig å få disse organisasjonene til å tilpasse seg overordnede mål og endrede rammebetingelser fordi de har en faglig selvsentrert profil og kultur. Utfordringen er å få til et tillitsfullt samspill mellom overordnede styringsaktører og de enkelte virksomhetene. I tråd med tillitsreformen skal unødig rapportering og bruk av økonomiske insentiver trappes ned. Som Jonas Gahr Støre sa i forkant av valgkampen i 2021 «skal New Public Management byttes ut med en tillitsreform». Det innebærer blant annet at det skal gjøres endringer i finansieringssystemet både for sykehus og universiteter ved at store midler flyttes fra stykkprisendringer til institusjonenes rammebevilgninger. I det vedtatte forbedringsarbeidet for sykehus er det interessant at det, tillegg til å få bedre arbeid og ansvarsfordeling mellom offentlige aktører, også legges opp til samarbeid med private aktører forutsatt offentlig styring og kontroll.

Forholdet mellom ledere og ansatte. Ledere i kunnskapsorganisasjoner har et posisjons—mobiliserings- og leverings ansvar. De har et ansvar for å stå i front og håndtere balansen mellom de mange krav som stilles til en organisasjon med et «politisk» definert samfunnsoppdrag som skal levere tjenester til spesielle kundegrupper. For å få med seg ansatte på viktige oppgaver må det skapes forståelse og legitimitet for at paradokser og dilemmaer er konstruktive spenninger for å få læring og kultur som igjen bidrar til å oppnå gode resultater. Fagfolkenes kunnskaper og aktive deltakelse må mobiliseres slik at de klarer å levere tjenester av høy kvalitet. Toppledere skal ta overordnede strategiske avgjørelser. Detaljstyring kan undergrave mellomlederes og ansattes tillit og respekt. Nøkkelen for tillitsbasert lederskap er at det bygges en organisasjonskultur hvor gode fagfolk gis frihet til å bruke sin faglige kompetanse samtidig som de skjønner at de må inngå i en helhet der alle må gi og ta. Erfaring fra dansk forskning viser at medarbeidere ønsker kontroll/tilbakemelding for å sikre at de gjør en god jobb.

Veien fremover. En tillitsreform gir muligheter for bedre oppgaveløsning, men innebærer også interessekonflikter og spenninger. Overordnede myndigheter, styrer og ledere må tørre å bygge ned dagens omfattende rapportering og bruk av detaljerte mål, øremerking, rettighetsfesting og politisk detaljstyring. Dette er ikke enkelt i en situasjon med økende mediepress og krav fra ulike pressgrupper om å gripe inn. I økende grad sier myndighetene at de vil «styre i det store», men i realiteten presses det på styring i det små. For å få til forbedringer kreves det dialoger og mindre telling. Tillit forutsetter å gi slipp.

Tillitsreform er hverken frislipp av kontroll eller en enhetlig modell som kan vedtas innført. Det er et sett med prinsipper som flytter makt og kontroll innenfor store strukturer og systemer. De politiske spilleregler må utformes slik at offentlige virksomheter har handlingsrom og stimuleres til å levere gode resultater. Tillitsbasert ledelse krever at ledere har faglig autoritet og relasjonelle ferdigheter og tilstrekkelig trygghet og kompetanse slik at det er «trygt» å stole på fagfolks indre motivasjon for å oppnå best mulige prestasjoner. Konflikter og uenigheter bør ikke fjernes ved krav om lojalitet, men løses ved innsiktsfull ledelse og dialog der vanskelige saker avklares og der det lages arbeidsplaner.

Tillit forutsetter at aktører ser muligheter og balanserer hensyn og inngår nødvendige kompromisser og forlik. Som dikteren Carsten Jensen sier: «Det var bare et spørsmål om balansen mellom ulike krefter. Ingen seilte inn i en forrykende storm med full seilføring. En kaptein finner en balanse. All virkelig orden avhenger av balansen, ikke av at den ene undertrykte den andre».

På samme måte dreier forholdet mellom politikk og tillit seg om å håndtere balansens kunst på en god måte.